L’examen par M. Dean

Pour appuyer le succès de l’Ordre des métiers de l’Ontario, la province a mandaté l’ancien secrétaire du Conseil des ministres et chef de la fonction publique de l’Ontario Tony Dean pour effectuer un examen des domaines clés du système des métiers spécialisés de l’Ontario, régis par l’Ordre des métiers de l’Ontario.

Le rapport de M. Dean, Pour assurer à l’Ordre des métiers de l’Ontario une vigoureuse pérennité est disponible ci-dessous.

Lire le communiqué.

Pour assurer à l'Ordre des métiers de l'Ontario une vigoureuse pérennité

Rapport et recommandations de l'examinateur au ministre de la Formation et des Collèges et Universités


Table des matières

Lettre au ministre
Glossaire
Sommaire
Introduction
Principes et méthodologie de l’examen
Recherches
L’intérêt public dans le présent examen
Ce que les intervenants avaient à dire sur des questions n’entrant pas dans le cadre de référence de l’examen
Organisation des métiers et de l’apprentissage en Ontario et ailleurs
Un bref historique des lois sur l’apprentissage en Ontario
Actions ayant mené à cet examen
Champs d’exercice
Recommandations
Examens en vertu de la Loi sur l'Ordre des métiers de l'Ontario et l'apprentissage
Partie I. Accréditation obligatoire
Examens de classement des métiers : Recommandations
Partie II. Examens des ratios compagnon-apprenti
Ratios compagnon-apprenti : Recommandations
L'Ordre et l'application de la loi
Recommandations sur l'application de la loi par l'Ordre
Recommandations relatives aux activités d'application de la loi menées par l'Ordre et aux décisions de
la Commission des relations de travail de l'Ontario
Conseils sur la mise en œuvre et l'organisation
Conclusion
Références
Annexes


Ce rapport est disponible en format PDF. (1,21 Mo)

Lettre au ministre

L'honorable Reza Moridi 
Ministre de la Formation et des Collèges et Universités
900, rue Bay
3e étage, édifice Mowat
Toronto (Ontario)
M7A 1L2

Monsieur le Ministre,

J'ai terminé le rapport sur l'Ordre des métiers de l'Ontario que vous m'avez commandé en octobre 2014 en vertu du décret 1325/2014.

Comme vous le savez, les enjeux compris dans mon cadre de référence sont portés par une histoire longue et complexe au cours de laquelle ils ont suscité passablement d'intérêt. Ajoutez à cela les tensions que provoque le double mandat de l'Ordre, qui doit à la fois se porter à la défense des métiers et les réglementer, et vous comprendrez que mon travail s'est révélé tout aussi fascinant que stimulant.

Je fonde l'espoir que ce rapport pourra, d'une certaine façon, contribuer à faire de l'Ordre des métiers un organisme solide, viable et porté par un mandat ciblé qui lui permettra de mieux participer à la santé économique de l'Ontario et à la qualité de vie de sa population. C'est le souhait exprimé par l'Ordre et ses intervenants, et c'est ce à quoi les gens de métier et le public sont en droit de s'attendre.

Plusieurs facteurs ont joué dans l'examen et dans ma capacité de présenter ce rapport et ces recommandations.

D'abord, je crois que le moment était bien choisi pour faire cet examen et je ne peux que vous féliciter d'avoir pris cette importante décision dans les premières années d'existence de l'Ordre. Cette initiative a été accueillie favorablement par un grand nombre d'intervenants.

Ensuite, l'obligation d'examiner les enjeux sous l'éclairage de l'intérêt public a grandement contribué à clarifier l'analyse et m'a aidé à formuler les recommandations. Dans le contexte de la loi qui régit l'Ordre, cet éclairage doit s'appliquer plus largement aux processus décisionnel et d'élaboration des politiques de l'organisme, et j'espère que ce rapport pourra être utile en suggérant des façons d'atteindre cet objectif.

Enfin, l'Ordre, votre ministère ainsi que des gens de métier, des employeurs, des organisations syndicales, des apprentis et des associations de formation n'ont pas hésité à me faire part de leurs conseils et je leur en suis très reconnaissant. Je tiens à remercier l'Ordre qui, par l'entremise de son président, de son conseil d'administration, de son registraire et de son personnel, a accepté cet examen et m'a harmonieusement soutenu dans mon travail, tout en continuant de servir la collectivité.

Personne ne peut travailler seul et c'est particulièrement vrai dans mon cas. Pour mener à bien cet examen, j'ai reçu une aide professionnelle de premier rang d'une petite équipe d'employés spécialisés et dévoués issus de votre ministère et de l'Ordre.

J'aimerais remercier plus spécialement Samantha Anderson, la directrice de projet dans le cadre de cet examen, qui a dirigé la conception et la mise en œuvre du processus de consultation ainsi que le travail de recherche et d'analyse, et qui a rédigé de grandes parties de ce rapport. C'est une fonctionnaire qui a fait preuve d'un grand professionnalisme et qui, dans son rôle de directrice, a su tirer le meilleur d'une petite équipe de gens hautement qualifiés et travailler à mes côtés pour sensibiliser un grand nombre d'intervenants. Je n'aurais pu accomplir ce travail sans son aide.

Il ne me reste plus qu'à vous remercier, Monsieur le Ministre, de m'avoir accordé le privilège de réaliser cet examen.

Veuillez agréer, Monsieur le Ministre, mes salutations distinguées.


Tony Dean
Examinateur


Table des matières / Section

Glossaire

CCRPS : Conseil consultatif de réglementation des professions de la santé

CdeQ : certificat de qualification

champ d'exercice : description du travail d’un métier

CNOM : Conseil des nominations à l'Ordre des métiers de l'Ontario

conseil d’administration : conseil d'administration, responsable de gérer et d'administrer les affaires de l'Ordre

CRTO : Commission des relations de travail de l’Ontario

ISPCI : installateur ou installatrice de systèmes de protection contre les incendies

LARP : Loi de 1998 sur l'apprentissage et la reconnaissance professionnelle

LIP : Loi de 1990 sur les infractions provinciales

LOMOA : Loi de 2009 sur l’Ordre des métiers de l’Ontario et l’apprentissage

LPSR : Loi de 1991 sur les professions de la santé réglementées

LQPAGM : Loi de 2009 sur la qualification professionnelle et l’apprentissage des gens de métier

LRT : Loi de 1995 sur les relations de travail

MFCU : ministère de la Formation et des Collèges et Universités

ministère : ministère de la Formation et des Collèges et Universités

ministre : ministre de la Formation et des Collèges et Universités

MTR : ministère du Travail de l’Ontario

ONTS : Office des normes techniques et de la sécurité

Ordre : Ordre des métiers de l'Ontario

OSIE : Office de la sécurité des installations électriques

registraire : registraire et directeur général de l'Ordre

Règl. de l'Ont. : Règlement de l'Ontario


Table des matières / Section

Sommaire

Introduction

En octobre 2014, le ministre de la Formation et des Collèges et Universités de l'Ontario m'a nommé pour entreprendre un examen des questions sur les champs d’exercice et le classement et le reclassement des métiers. Mon mandat m'imposait de fournir au ministre, en collaboration avec l'Ordre des métiers de l'Ontario, des conseils et des recommandations sur les possibilités de clarifier et d'améliorer les politiques, les processus et les critères de l'Ordre qui soutiennent les objectifs et les fonctions établis en vertu de la LOMOA, notamment :

  • les champs d'exercice des métiers;
  • le classement et le reclassement des métiers;
  • l'examen des ratios compagnon-apprenti pour les métiers assujettis à des ratios;
  • l'application de la loi, incluant la considération que l’Ordre devrait, s’il y a lieu, accorder aux décisions de la Commission des relations de travail de l’Ontario portant sur les conflits de compétence ou l’affectation du travail en vertu de la Loi sur les relations de travail.

Cet examen s'est révélé à la fois complexe et délicat. Les questions abordées sont dans certains cas très techniques et comportent un long et complexe historique comprenant des intérêts très établis. Au début de l'examen, les opinions étaient somme toute polarisées, mais, et il faut le mettre au crédit des intervenants qui ont participé au processus, nous avons pu constater une certaine convergence dans les positions, à tout le moins sur certains sujets.

Dans tous les sujets abordés, je me suis efforcé de trouver un certain équilibre entre le mandat et les intérêts de l'Ordre, les intérêts des intervenants et l'intérêt public. Le présent rapport souligne les progrès réalisés par le conseil d'administration de l'Ordre et son registraire dans des circonstances difficiles. Cependant, mes recommandations concernent des sujets et des éléments du mandat de l'Ordre qui ont soulevé d'importantes questions et semé la controverse. Ces recommandations sont formulées afin de solidifier les assises de l'Ordre pour qu'il puisse mieux respecter son mandat principal, soit celui d'améliorer la formation et l'apprentissage tout en relevant le profil des métiers.

Durant mon examen, j'ai rencontré un grand nombre de personnes et d'organismes dont les intérêts ou les inquiétudes portaient sur les questions que j'examinais. J'ai aussi rencontré M. Tim Armstrong et le juge Kevin Whitaker. Les deux ont rédigé des rapports déterminants commandés par le gouvernement qui ont mené à la création de l'Ordre des métiers de l'Ontario.

Les personnes et les organismes qui voulaient me faire connaître leur point de vue ou soulever des questions pouvaient le faire de bien des façons : par l'intermédiaire du site de l'examen (www.examendean.com), en remplissant le Questionnaire de consultation, en soumettant une observation écrite, en participant à une des nombreuses rencontres que j'ai tenues dans la province, en m'envoyant un courriel ou en me téléphonant directement.

J'ai reçu 109 observations et tenu des réunions auxquelles ont assisté plus de 300 personnes et organismes représentant les métiers, les grands et petits employeurs, les organismes de formation, les syndicats et les associations professionnelles. Des rencontres ont eu lieu dans huit centres urbains de l'Ontario. J'ai aussi organisé des conférences téléphoniques avec des personnes situées dans d'autres régions. Tout le monde a eu l'occasion de m'offrir ses conseils et de me faire part de ses points de vue sur des sujets qui concernaient mon mandat ou en débordaient.

J'ai aussi rencontré le conseil d'administration de l'Ordre, y compris son comité de direction, tenu des réunions à intervalles réguliers avec le président du conseil et le registraire et rencontré 35 conseils de métier représentant plus de 70 métiers des quatre secteurs couverts par le mandat de l'Ordre. J'ai également eu l'occasion de rencontrer les conseils sectoriels des métiers des services et de la force motrice de l'Ordre. Ces discussions, aussi positives qu'instructives, m'ont guidé dans mon travail.

Ce sont les points de vue réfléchis et les idées dont on m'a fait part durant mes consultations qui m'ont permis de proposer des conclusions et des recommandations de qualité.

En plus de mes consultations, des recherches ont aussi documenté mon examen. Ces recherches ont porté sur l'historique de l'apprentissage et des métiers en Ontario, sur la façon dont les autres ordres professionnels réglementaires ontariens fonctionnent, sur les lois, règlements et politiques pertinentes de l'Ontario et sur les diverses approches en matière d'apprentissage et de métiers adoptées dans les autres territoires canadiens et à l'étranger.

Principaux thèmes abordés durant l'examen

L'autoréglementation et le devoir de l'Ordre de servir et de protéger l'intérêt public : Le devoir de servir et de protéger l'intérêt public est un pilier bien établi de l'autoréglementation – un devoir que l'Ordre partage avec d'autres ordres d'autoréglementation et un important secteur d'action continue pour l'Ordre.

La promotion des métiers spécialisés et de l'apprentissage : L'Ordre a un rôle prépondérant à jouer dans la promotion et le rehaussement des métiers spécialisés, dans la simplification des accès et l'orientation des personnes voulant effectuer un apprentissage et dans le soutien à l'achèvement des apprentissages et à l’accréditation.

L'équilibre entre la modernisation et la stabilité au sein du système des métiers spécialisés et de l'apprentissage : L'Ordre a l'occasion de contribuer à moderniser le système des métiers spécialisés et de l'apprentissage de l'Ontario. Durant l'examen, j'ai entendu parler d'un grand nombre d'améliorations à apporter au système que les intervenants attendent avec impatience de la part de l'Ordre, et du travail que l'Ordre a déjà fait en ce sens. Par contre, j'ai aussi entendu parler d'un système complexe comprenant de nombreux éléments mobiles et interreliés qui ont évolué et se sont développés pendant plusieurs décennies et j'ai pu constater l'inquiétude des intervenants qui craignent que les changements ne tenant pas compte de l'ensemble du système créent une certaine instabilité.

Gouvernance : Il faut plus de clarté et une meilleure communication à propos de la procédure d'appel des candidatures et de nomination à la direction de l'Ordre. Il est également important que les décisions concernant la réglementation des métiers soient prises en fonction de l'intérêt public.

Communications  : Les gens de métier, les employeurs/commanditaires et les apprentis désirent que l'Ordre soit plus proactif dans ses communications, surtout durant les consultations sur des questions réglementaires. Les membres et intervenants demandent qu'une plus grande quantité d'information leur soit communiquée.

Approches collaboratives : Durant l'examen, on m'a parlé d'un système interrelié, au sein duquel un grand nombre de tiers contribue, comme l'Ordre, aux aspects touchant la réglementation de la formation en matière de métiers spécialisés et d'apprentissage. Cela comprend divers ministères, services et organismes gouvernementaux, d'autres organismes de réglementation ontariens, des collèges et des établissements d'apprentissage. J'ai pu constater l'envie d'adopter une approche collaborative pour assurer la meilleure expérience possible à l'utilisateur, réduire la duplication inutile des efforts et assurer la prise de décisions cohérentes et considérées.

Questions d'ordre régional  : L'Ordre a la possibilité et la responsabilité de tenir compte des complexités régionales dans ses processus de décision et dans l'établissement de son offre de services.

Systèmes de métiers et d'apprentissage au Canada et dans d'autres territoires  : L'Ontario est aux prises avec des défis semblables à ceux des autres provinces canadiennes, du Royaume-Uni et de l'Allemagne. Avant d'envisager l'adoption ou l'adaptation des pratiques exemplaires d'autres territoires, il faut se souvenir que certains systèmes ont évolué pendant une longue période dans des contextes culturels uniques et des relations particulières entre les parties prenantes comme le gouvernement, l'industrie et les travailleurs, y compris les milieux syndicaux. Cela rend donc impossible une adoption généralisée des concepts qui fonctionnent ailleurs.

Recommandations

Champs d'exercice

Actuellement, le champ d'exercice est une description du travail d'un métier. Les champs d'exercice des 156 métiers de l'Ontario sont présentés en quatre règlements établis en vertu de la Loi sur l'Ordre des métiers de l'Ontario et l'apprentissage – soit un pour chacun des secteurs suivants : construction, industrie, force motrice et services. Les champs d'exercice sont au cœur du système de métiers actuel de l'Ontario, et ils appuient bon nombre des objets et fonctions de l'Ordre. Un thème récurrent abordé durant mes consultations était que les champs d'exercice sont désuets et incohérents, ce qui peut limiter leur utilité en tant qu'outils réglementaires.

Recommandation 1 concernant les champs d'exercice. En collaboration avec le ministère, l'Ordre devrait amorcer son processus d'évaluation des programmes afin de recommander au ministre de la Formation et des Collèges et Universités toute modification concernant la consolidation de certains métiers ou la réduction du nombre de métiers désignés dans la Loi sur l'Ordre des métiers de l'Ontario et l'apprentissage.

Recommandation 2 concernant les champs d'exercice. L'Ordre devrait songer à son devoir de servir et de protéger le public en effectuant l'examen des champs d'exercice et des diverses utilisations de ceux-ci. Il est important pour l'Ordre de tenir compte de la manière dont les champs d'exercice sont utilisés dans son cadre politique, en ce qui concerne la conformité à la loi et l'application de celle-ci, et plus précisément, de quelle manière ils contribuent à définir ce que cela signifie d’ « exercer » chacun des métiers à accréditation obligatoire.

Recommandation 3 concernant les champs d'exercice. L'Ordre devrait mettre à jour et normaliser les champs d'exercice en employant un cadre et un modèle commun. Le processus d'examen devrait être identique pour tous les métiers et celui-ci devrait comprendre des discussions sur les chevauchements entre les métiers afin que ces chevauchements soient formellement cernés et reconnus aux fins de formation et d'apprentissage. L'Ordre serait responsable d'établir le calendrier et le regroupement des métiers pour l'examen des champs d'exercice. Une fois les champs d'exercice mis à jour et normalisés, l'Ordre devrait les réviser périodiquement pour y intégrer les changements ou les avancées en matière de technologie, de procédés et d'équipement.

Recommandation 4 concernant les champs d'exercice. L'Ordre devrait établir quelles caractéristiques du champ d'exercice d'un métier devraient faire partie des règlements du conseil d'administration et quelles caractéristiques devraient faire partie des lignes directrices de l'Ordre ou d'autres documents de politique opérationnelle.

En établissant des champs d'exercice à jour et normalisés pour les métiers, l'Ordre devrait tenir compte de nombreux éléments lors de l'examen des champs d'exercice. Ceux-ci pourraient comprendre :

  • la description générale et le libellé des dispositions de la réglementation;
  • les conseils de l'industrie, des experts et du public;
  • les chevauchements des métiers;
  • les dispenses et les exclusions qui s'appliquent à un métier examiné et à l'égard desquelles le conseil d'administration doit remplir son mandat;
  • les documents de formation existants utilisés par l'Ordre, y compris les analyses nationales des professions sur les métiers portant la mention Sceau rouge et les normes de l'Ordre relatives à la formation et au programme d'enseignement en apprentissage;
  • les autres lois et règlements qui font référence au métier;
  • les normes d’exercice, lignes directrices, politiques ou règlements administratifs qui s'appliquent aux membres de l'Ordre pratiquant un des métiers.

Recommandation 5 concernant les champs d'exercice. L'Ordre devrait tirer profit des conseils de métiers afin de faciliter le processus d'examen et de mise à jour des champs d'exercice. L'examen des champs d'exercice devrait comprendre des discussions avec les représentants des métiers dont le travail chevauche celui du métier examiné, ce qui devrait inclure des discussions entre les conseils de métier et d'autres intervenants. Les métiers devraient atteindre un consensus sur les changements proposés à un champ d'exercice de métier.

Recommandation 6 concernant les champs d'exercice. L'Ordre pourrait devoir mettre sur pied un processus non contraignant de conciliation pour obtenir le consensus entre les métiers, y compris des discussions entre les conseils de métier, principalement en ce qui concerne les chevauchements.

Examens de classement/reclassement des métiers

J'ai pu constater que la transparence améliorée du processus actuel de classement ou de reclassement des métiers en tant que métiers à accréditation obligatoire ou facultative faisait l'unanimité. Par contre, l'on s'entendait beaucoup moins pour affirmer que la structure, les critères et le processus régissant la prise de décisions étaient les meilleurs qui soient.

Recommandation 1 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Le ministre de la Formation et des Collèges et Universités devrait nommer un groupe d'experts qui participerait à des comités d'examen pour prendre les décisions concernant le classement ou le reclassement des métiers, et servir d'experts-conseils auprès du ministre pour toutes les questions relatives à l'apprentissage et à la formation.

Recommandation 2 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Au moment de nommer un nouveau métier en vertu de la Loi sur l'Ordre des métiers de l'Ontario et l'apprentissage, le ministre devrait pouvoir le classer comme métier à accréditation facultative ou soumettre la question à un comité d'examen.

Recommandation 3 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Après consultation auprès de l'Ordre, le ministre devrait déterminer les compétences et aptitudes recherchées chez les candidats susceptibles d'être choisis pour faire partie d'un groupe d'experts. Ce groupe d'experts serait constitué de particuliers sans affiliation à un métier ou à un secteur de métiers. Il pourrait s'agir de personnes possédant une expertise dans des secteurs comme l'administration publique, la facilitation et la prise de décisions, la santé et la sécurité, l'évolution du marché du travail et la conjoncture économique ainsi que la protection du consommateur.

Recommandation 4 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Un membre du groupe d'experts devrait être nommé président, et assumer la responsabilité de nommer les comités responsables des demande de classement ou de reclassement des métiers en vertu de la Loi sur l'Ordre des métiers de l'Ontario et l'apprentissage.

Recommandation 5 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Chaque comité devrait être composé de cinq à sept membres, dont un président de comité que le président du groupe d'experts choisit parmi les experts. Les décisions du comité seraient prises à la majorité des membres.

Recommandation 6 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Le conseil d'administration de l'Ordre devrait avoir le pouvoir de nommer jusqu'à deux particuliers possédant de l'expérience dans les métiers pour servir uniquement de conseillers auprès du comité d'examen, sans toutefois participer au processus décisionnel du comité.

Recommandation 7 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Les employés de la Couronne de la fonction publique de l'Ontario devraient soutenir les comités d'examen au moyen d'un secrétariat. Un employé pourrait être nommé coordonnateur général et être responsable du personnel et des activités quotidiennes du secrétariat.

Recommandation 8 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers Le ministre devrait établir les critères suivants pour orienter les décisions des comités d'examen sur le classement ou le reclassement des métiers en tant que métier à accréditation obligatoire ou facultative :

  1. Le facteur clé du classement ou du reclassement d'un métier en tant que métier à accréditation obligatoire ou facultative est le risque de préjudice pour (a) une ou plusieurs personnes qui travaillent dans ce métier, (b) d'autres travailleurs affectés à la tâche à effectuer ou (c) les membres du public.
  2. Les facteurs secondaires tiennent compte de l'intérêt public évalué en fonction des critères suivants :
    • l'incidence économique, y compris les effets sur les employeurs, les apprentis, les gens de métier, les établissements de formation et le gouvernement;
    • les effets sur l'accès au métier et la mobilité de la main-d'œuvre;
    • on a démontré la nécessité de mesures de  protection du public (p. ex., une réglementation supplémentaire est nécessaire, de meilleures protections environnementales, etc.);
    • les aspects relatifs à la mise en œuvre (p. ex., l'éducation et la formation, la stratégie concernant les personnes pratiquant déjà le métier [droits acquis], l'effet sur les ratios de formation, entre autres).
  3. Un comité d'examen a la permission de se pencher sur d'autres facteurs secondaires qu'il estime être d'intérêt public.
  4. Dans son processus de prise de décision, le comité d'examen devrait évaluer les critères en donnant préséance au facteur clé sur les facteurs secondaires et évaluer chaque facteur secondaire, selon ce qu'il juge approprié au sein du cadre proposé.

Le groupe d'experts, avec l'aide de son personnel, devrait développer des lignes directrices en matière de demande et de politique ainsi que toute autre documentation pertinente pour soutenir le processus de demande, pour le groupe d'experts et les demandeurs des métiers. Cette documentation serait mise à la disposition du public.

Recommandation 9 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Un conseil de métier de l'Ordre devrait déposer une demande de reclassement d'un métier en collaboration avec l'industrie. Le conseil de métier pourrait aussi tenir compte des demandes envoyées au conseil de métier par l'industrie. Le conseil de métier du métier concerné et le conseil sectoriel du secteur dont fait partie le métier devraient endosser les demandes.

Recommandation 10 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers Il incomberait au demandeur de fournir suffisamment de preuves justificatives pour obtenir le classement désiré ou le reclassement d'un métier.

Recommandation 11 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Un demandeur peut choisir de demander le classement ou le reclassement, soit sur le fondement du champ d'exercice complet du métier, soit sur le fondement de certains éléments du champ d'exercice d'un métier qu'il considère appropriés en fonction des caractéristiques du métier (p. ex., les éléments qui représentent un risque pour une ou plusieurs personnes travaillant dans le métier, d'autres travailleurs affectés à la tâche à effectuer ou les membres du public) sans modifier les exigences pour ce qui concerne la formation et la pleine portée du champ d’exercice du métier.

Recommandation 12 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Toutes les demandes devraient faire l'objet d'une évaluation initiale par le président du groupe d'experts, et par tout autre membre du groupe à la discrétion du président. Le président aurait l'autorisation de demander des précisions sur la demande et pourrait à sa discrétion exclusive choisir d'accepter ou non la demande.

Recommandation 13 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Les comités d'examen du classement des métiers devraient :

  • entreprendre une consultation publique en s'assurant de diffuser amplement et activement un avis à l'intention du public et des intervenants;
  • recueillir leurs propres éléments de preuve pour ne pas devoir se fonder uniquement sur ceux provenant de tiers;
  • inclure des conseils en matière de mise en œuvre dans leurs décisions.

Recommandation 14 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Il devrait s'écouler au plus 180 jours entre la nomination du comité d'examen et décision rendue par celui-ci. La possibilité de prolonger le délai serait à l'entière discrétion du président du comité d'examen, qui tiendrait compte des circonstances de chaque demande présentée au conseil d'administration.

Examens des ratios compagnon-apprenti

Tout comme dans le cas du processus de classement ou de reclassement, la grande majorité des intervenants ont accueilli favorablement la transparence améliorée de l'examen cyclique des ratios compagnon-apprenti. Durant mon examen, j'ai pu constater l'envie de pouvoir participer à des consultations plus ouvertes et plus étendues et compter sur des critères plus clairs en matière de ratios compagnon-apprenti et de voir les résultats de recherche et les données mises à la disposition du public.

Recommandation 1 en matière de ratios compagnon-apprenti. La sélection du groupe d'arbitres participant aux comités d'examen et de nouveaux comités d'examen devrait se poursuivre tel qu'il est décrit dans la Loi sur l'Ordre des métiers de l'Ontario et l'apprentissage. Le personnel professionnel et administratif de l'Ordre devrait soutenir les comités d'examen des ratios.

Recommandation 2 en matière de ratios compagnon-apprenti. L'Ordre devrait déployer les efforts nécessaires pour communiquer l'information concernant l'examen des ratios afin d'assurer une meilleure participation des intervenants de partout en Ontario.

Recommandation 3 en matière de ratios compagnon-apprenti. Le conseil d'administration de l'Ordre devrait songer à établir d'autres critères en vertu du Règl. de l'Ont. 458/11. Les comités d'examen évalueraient les demandes en fonction de ces critères afin de décider du ratio adéquat pour un métier. Je recommande les critères suivants :

  • la qualité de la formation au travail, l'effet du ratio compagnon-apprenti dans la formation, l'efficacité de l'apprentissage et l’accréditation ;
  • le potentiel de risque de préjudice pour l'apprenti et d'autres personnes;
  • les données démographiques et l'information portant sur le marché du travail pour ce métier, y compris l'âge et la disponibilité des compagnons, le nombre d'apprentis éventuels et inscrits et le taux d'achèvement de l’apprentissage et d’accréditation;
  • l'incidence de la conjoncture économique, y compris les effets sur les consommateurs, les employeurs, les apprentis, les gens de métier, les établissements de formation et le gouvernement;
  • la demande pour les métiers spécialisés dans les diverses régions/zones géographiques de la province et les réalités des secteurs de métiers;
  • l'expérience des ratios d'un métier ou d'un secteur semblable dans  d'autres territoires;
  • les autres facteurs d'intérêt public.

Le comité d'examen peut évaluer les critères de la façon qu'il juge appropriée.

Recommandation 4 en matière de ratios compagnon-apprenti. Il se pourrait qu'il faille accorder au conseil d'administration le pouvoir de retarder brièvement le prochain cycle, prévu pour 2016, afin de permettre la consultation publique sur les possibles modifications réglementaires proposées et d'autres activités de mise en œuvre.

Recommandation 5 en matière de ratios compagnon-apprenti. Le comité d'examen des ratios devrait avoir la possibilité de recueillir ses propres éléments de preuve. Il ne devrait pas se contenter de ceux présentés provenant des observations écrites et verbales des participants.

Recommandation 6 en matière de ratios compagnon-apprenti. L'Ordre devrait accélérer la collecte et le suivi des données ainsi que la recherche en matière de ratios et rendre ces renseignements publics.

Recommandation 7 en matière de ratios compagnon-apprenti. Le conseil d'administration devrait revoir le délai imposé à un comité d'examen pour rendre sa décision après sa nomination. Le délai actuel de 120 jours pourrait être prolongé à 180 jours, et tout prolongement supplémentaire serait à la discrétion du conseil. Comme proposition de rechange, le président du comité d'examen pourrait déterminer le délai prescrit pour cette partie du processus, en fonction des circonstances propres à une demande en particulier. Le délai devrait être clairement communiqué.

Recommandation 8 en matière de ratios compagnon-apprenti. L'Ordre devrait préparer un cadre politique et d'évaluation pour clarifier les objectifs généraux de la politique publique, y compris l'objet et les questions de mise en œuvre des ratios compagnon-apprenti pour les métiers assujettis à des ratios. Ce cadre devrait être nourri par les intervenants de l'Ordre et les constatations devraient être rendues publiques.

L'Ordre et l'application de la loi

L'approche actuelle de l'Ordre en matière de conformité et d'application des interdictions contenues dans la LOMOA pourrait bénéficier d'un cadre assurant une certaine clarté quant à l'application de la loi dans l'intérêt du public de protéger les travailleurs et le public contre tout préjudice.

Recommandation 1 en matière d'application de la loi par l'Ordre. L'Ordre devrait concevoir une approche fondée sur des politiques en matière de conformité et d'application de la loi qui tienne compte des risques de préjudice et de la protection du consommateur. Le registraire de l'Ordre pourrait rendre ce cadre fonctionnel en formulant des directives, des lignes directrices et d'autres documents d'interprétation à l'intention du public sur le site Web de l'Ordre et par tout autre moyen que l'Ordre considère comme approprié.

Recommandation 2 en matière d'application de la loi par l'Ordre. L'Ordre devrait créer un comité de conformité et d'application de la loi au sein du conseil et ce comité participerait au développement d'un cadre de politiques en matière de conformité et d'application. La majorité des membres de ce comité devraient être des représentants des groupes d'employeurs et d'employés possédant une bonne connaissance des métiers ou des secteurs de métiers, mais ne seraient pas membres des organes de direction de l'Ordre. Le conseil d'administration pourrait aussi évaluer la nécessité d'ajouter des représentants d'autres organismes de réglementation et du public.

Mise en application de la loi par l’Ordre et décisions de la Commission des relations de travail de l’Ontario

L'approche actuelle de l'Ordre en matière d'application de la loi est de l’appliquer au « champ d'exercice complet » d'un métier à accréditation obligatoire, ce qui correspond à l’ « exercice » d'un métier à accréditation obligatoire. Cette approche n'est pas cohérente avec les ententes conclues (en plus de parfois les perturber) entre les parties des milieux de travail ni avec les décisions de la Commission des relations de travail de l’Ontario (CRTO) sur les conflits de compétence. Cela pose un problème, car de nombreux facteurs dans les secteurs et milieux de travail ont donné lieu à des chevauchements de métiers.

Recommandation 1 relative aux décisions de la CRTO. Développer un mécanisme qui permettrait aux personnes ou à leurs représentants ou employeurs d'interjeter appel devant la CRTO, vu que cette Commission s'est déjà penchée sur la mesure d'application de l'Ordre ou que cette mesure fait l'objet d'une entente existante.

Dans le développement d'un mécanisme d'appel, il est conseillé :

  • à la CRTO de déterminer d'abord s'il y a lieu d'autoriser l'appel;
  • si la CRTO entend l'appel, celle-ci serait avisée de tenir compte, entre autres choses, de la Loi sur l'Ordre des métiers de l'Ontario et l'apprentissage et l'Ordre aurait la qualité pour comparaître dans une procédure dont la CRTO est saisie; si l'appel est accueilli, cela met fin au différend;
  • si la CRTO estime qu'une décision ou une entente existante est pertinente en appel mais non déterminante, qu'elle puisse désigner la cause comme portant sur un conflit de compétence et cette cause serait alors traitée en conséquence. Dans un tel cas, l'Ordre aurait qualité pour comparaître à la CRTO. Si la CRTO tranche en faveur de la partie appelante, cela met fin au différend;
  • que les mesures de l'Ordre soient suspendues jusqu'à ce que la CRTO rende sa décision.

Conclusion

J'espère qu'un examen entrepris si tôt dans l'histoire d'un organisme contribuera à mesurer l'étendue des progrès et à entrevoir les défis et les possibilités. Cependant, un tel examen peut également se révéler perturbateur. Je suis conscient qu'une importante quantité travail en matière de politiques, de développement de programmes et de réglementation est mise en suspens dans l'attente du présent rapport.

Si bon nombre de ces activités peuvent maintenant reprendre, l'Ordre et le ministère de la Formation et des Collèges et Universités (MFCU) seront désormais occupés à la mise en œuvre des recommandations que le gouvernement ou le conseil d'administration de l'Ordre acceptent. Mettre en œuvre le changement dans un environnement dynamique et complexe est un défi, surtout quand la responsabilité est partagée entre deux organismes ou plus. Les idées et les plans pour instaurer le changement ne sont aussi bons que la capacité de l'organisme à les mettre en œuvre. J'estime que sept facteurs sont la clé pour une mise en œuvre réussie de mes recommandations. Les voici :

  • Établir clairement la responsabilité et la direction du mandat.
  • Mettre en place une structure de gouvernance qui favorise la collaboration.
  • Affecter des ressources dédiées.
  • Déterminer les principaux leviers de changement.
  • Fournir une plus grande quantité d'information, et ce en temps opportun.
  • Établir un échéancier et des dates butoirs.
  • Déterminer les risques et les contraintes et développer des stratégies pour les gérer.

Le mandat et la responsabilité de l'Ordre et du MFCU varieront en fonction de chacune des recommandations. La nature de chaque recommandation et la proximité de cette dernière avec les priorités de l'Ordre et du ministère, la profondeur des intérêts des intervenants ainsi que les incidences dicteront à quel degré la recommandation sera priorisée et pourvue de ressources.

L'Ordre remplit son vaste et complexe mandat au cœur d'un système à facettes multiples, en plus de devoir respecter un long historique de pratiques adoptées par les métiers dans l'exercice de leurs activités. Il est donc compréhensible que des tensions surviennent à propos de la structure de l'Ordre et que des questions soient soulevées à l'égard de sa gouvernance. Mon examen, je l'espère, pourra fournir l'occasion d'améliorer les processus de l'Ordre et de clarifier son mandat avant que ces tensions ne se cristallisent de plus en plus. Le temps est venu pour l'Ordre de grandir et de mûrir tout en continuant de remplir son mandat.


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Introduction

En octobre 2014, le ministre de la Formation et des Collèges et Universités m'a demandé de procéder à l'examen des enjeux entourant les champs d'exercice et le classement ou reclassement des métiers, en vue de soutenir la réussite de l'Ordre des métiers de l'Ontario. Le présent rapport décrit :

  • la méthode que j'ai utilisée pour effectuer l'examen;
  • les choses que j'apprises au cours de l'examen;
  • mes recommandations.

J'aimerais remercier toutes les personnes et organisations de la province qui ont pris le temps de me rencontrer, de répondre au questionnaire de l'examen et de soumettre par écrit leurs observations afin de me faire connaître leurs points de vue et leurs préoccupations. Votre contribution à cet examen a été extrêmement utile et positive.

J'aimerais remercier également le personnel du secrétariat de l'examen, de l'Ordre des métiers de l'Ontario et du ministère de la Formation et des Collèges et Universités pour toute l'aide qu'il m'a apportée au cours de cet examen.

Et je tiens à exprimer toute ma reconnaissance à Samantha Anderson qui a été à mes côtés tout au long de cet examen, dès les premières étapes de la planification de l'examen et de la préparation du guide de consultation, puis pendant la vaste tournée de consultation dans la province et pendant la période d'analyse des données et de rédaction de certaines parties de ce rapport. Samantha a réuni une solide équipe de professionnels et s'est appliquée avec beaucoup de discernement à faire le tri parmi des enjeux et des intérêts complexes. Elle est une fonctionnaire exemplaire et je n'aurais pas pu effectuer ce travail sans son aide.

Mandat de l’examinateur

Le cadre de référence de mon examen stipulait que je devais, en consultation avec l'Ordre des métiers de l'Ontario, fournir au ministre des conseils et des recommandations concernant les possibilités de clarifier et d’améliorer les politiques, les processus et les critères en lien avec :

  • la façon dont l’Ordre prend ses décisions sur les enjeux touchant les champs d’exercice des métiers et sur la façon dont les champs d’exercice servent à soutenir le rendement des objets et des fonctions en vertu de la Loi sur l’Ordre des métiers de l’Ontario et l’apprentissage (LOMOA) qui comprennent, sans toutefois s’y limiter, les objets et les fonctions énumérées ci-dessous :
    • l’application des interdictions de la Partie II de la LOMOA, y compris les décisions concernant le chevauchement de compétences entre les champs d’exercice,
    • la mise en place de programmes d’apprentissage,
    • l’examen et la modification des champs d’exercice,
    • le processus et les critères prescrits dans le Règlement de l'Ontario 458/11 pris en application de la LOMOA, y compris le processus et les critères concernant le classement ou le reclassement des métiers en tant que métiers à accréditation obligatoire ou facultative;
  • l’attention que l’Ordre devrait, s’il y a lieu, accorder aux décisions de la Commission des relations de travail de l’Ontario portant sur les conflits de compétence ou l’affectation du travail en vertu de la Loi sur les relations de travail.

L'annexe 1 présente le cadre de référence de mon examen dans son intégralité.

Secrétariat des politiques

Le ministère de la Formation et des Collèges et Universités et l'Ordre des métiers de l'Ontario ont désigné des membres de leur personnel professionnel et administratif pour constituer un secrétariat des politiques chargé de soutenir le travail d'examen. Ce secrétariat a bénéficié d'un directeur de projet à temps plein et d'un personnel de soutien à la recherche et à l'administration à temps partiel.


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Principes et méthodologie de l’examen

J'ai commencé mon examen en établissant les six principes qui allaient guider mon travail. L'examen devait être :

indépendant : pour agir de façon impartiale et indépendante par rapport au gouvernement de l'Ontario et à l'Ordre;

fondé sur des politiques : pour cerner les difficultés et les possibilités et trouver des solutions;

éclairé par des recherches et des données probantes : pour trouver des solutions réalistes à des enjeux concrets;

ouvert et transparent : pour gagner la confiance des intervenants qui devront vivre avec les résultats de l'examen;

participatif : pour mettre à profit les connaissances et l'expérience des intervenants de l'industrie et des membres de l'Ordre, y compris les apprentis et les compagnons;

itératif : pour tester les idées tout au long de l'examen. Je voulais éviter les surprises.

Rayonnement et communication avec les intervenants

Dès le début de l'examen, j'ai compris que les enjeux sur lesquels je me penchais suscitaient de l'intérêt et des préoccupations chez un grand nombre de personnes et d'organismes. En novembre 2014, j'ai communiqué avec plus de trente groupes d'intervenants de l'Ordre. J'ai fini par parler à un beaucoup plus grand nombre de groupes.

J'ai également rencontré M. Tim Armstrong et le juge Kevin Whitaker, qui ont tous les deux produit des rapports déterminants commandés par le gouvernement1 qui ont mené à l'établissement de l'Ordre des métiers de l'Ontario.

Les voies de communication sont restées ouvertes tout au long de la période d'examen. Une des premières choses que j'ai faites a été de créer le site Web (www.examendean.com). Ce site fournissait de l'information sur moi ainsi que sur le cadre de référence et le plan de travail de l'examen. On pouvait y trouver également mes coordonnées (numéro de téléphone, adresse électronique et adresse postale). Toutes les personnes intéressées pouvaient communiquer avec moi, selon le moyen de leur choix. J'ai parlé, en personne ou au téléphone, avec chaque personne et représentant d'organisme qui voulait me faire part de son opinion ou soulever des questions.

J’ai fait le point régulièrement sur le site Web pour tenir les intervenants à jour sur les progrès de l'examen et de ma réflexion. Ces mises à jour comprenaient de l'information sur le processus de consultation des intervenants; le Guide et le Questionnaire de consultation; les observations écrites des personnes et des organisations (publiées avec leur consentement); et des détails sur les consultations régionales en personne. À mesure que la fin de l'examen approchait, je me suis fait un devoir de signaler les orientations et les résultats probables.

Guide et questionnaire de consultation

J'ai lancé le processus de consultation officiel avec la publication du Guide de consultation et du Questionnaire de consultation. Toute personne ou tout groupe intéressé pouvait utiliser le questionnaire pour réagir au guide. Le guide et le questionnaire ont aidé les participants à réagir à des enjeux complexes d'une manière cohérente et organisée. Les participants qui ont répondu au questionnaire pouvaient me soumettre une observation écrite et l'accompagner de renseignements additionnels. J'ai également accepté les réactions de personnes et de groupes qui n'avaient pas utilisé le questionnaire.

L’examen s’est basé sur les 109 observations soumises et sur les rencontres avec plus de 300 personnes et représentants d’organismes.

Au total, j'ai reçu 109 observations écrites de gens de métier et d'apprentis, d'employeurs de petites et grandes entreprises, d'organismes de formation, d'organisations syndicales et d'associations. J'ai reçu des observations de personnes reliées aux métiers des quatre secteurs – construction, industrie, force motrice et services. La plus grande partie des réactions est venue du secteur de la construction, puisque près de la moitié des observations provenait de gens qui travaillent dans le secteur de la construction, ou d'organismes qui emploient, forment ou représentent des gens qui travaillent dans ce secteur.

Les participants pouvaient consentir à ce que leur observation écrite soit publiée sur le site Web de l'examen. Sur les 109 observations, 102 ont été publiées. De plus, en rédigeant le présent rapport, j'ai cité un grand nombre des observations reçues, en mentionnant le nom de la personne ou de l'organisme qui avait donné son consentement.

Le questionnaire de consultation est fourni à l'annexe 2. L'annexe 3 comprend la liste des personnes et organismes que j'ai rencontrés.

Consultations régionales en personne

J'ai invité chaque personne ou groupe qui m'avait fait parvenir une observation écrite à venir me rencontrer dans le cadre des consultations régionales en personne tenues dans tout l'Ontario. J'avais prévu des consultations dans huit centres urbains de la province, soit Kingston, Ottawa, Hamilton, London, Sarnia, Thunder Bay, Sudbury et Toronto. J'ai également assisté à des rencontres à Oshawa, à Whitby et à Vaughan, et eu des entretiens au téléphone avec des personnes provenant d'autres régions.

Au total, j'ai rencontré plus de 300 personnes et représentants d'organismes. Chacun a été entendu. Les personnes et les représentants d'organismes ont eu l'occasion de me faire connaître leurs expériences et leurs idées. Ils avaient toute la latitude voulue pour donner leurs conseils et leurs points de vue sur des enjeux qui faisaient partie ou non de mon cadre de référence.

Ces rencontres ont été à la fois constructives et utiles. Les participants m'ont aidé à comprendre les possibilités et les difficultés de mon mandat. Ils m'ont également fait part d'idées mûrement réfléchies pour les aborder. Ce rapport et les recommandations qu'il contient sont le reflet de ce que j'ai appris au cours de ces discussions.

Rencontres avec les conseils de l’Ordre

J'ai eu la chance de rencontrer 35 conseils de métier représentant plus de 70 métiers des quatre secteurs couverts par le mandat de l'Ordre. J'ai également eu l'occasion de rencontrer les conseils sectoriels des métiers des services et de la force motrice. Ces discussions, aussi positives qu'instructives, m'ont guidé dans mon travail.

Les conseils de métier et les conseils sectoriels sont des éléments importants de la structure de gouvernance de l'Ordre et le rôle des conseils de métier est décrit dans certaines de mes recommandations. De mon point de vue, ils servent d'intermédiaire entre l'Ordre et ses membres et ses intervenants. Les conseils ont une capacité uniformément solide. Ils sont constitués de personnes dévouées et engagées qui sont appuyées par des professionnels tout aussi consciencieux.

L'annexe 3 présente la liste des conseils sectoriels et de métier que j'ai rencontrés.

Rencontres avec le conseil d’administration et le personnel de l’Ordre

Le bureau du registraire de l'Ordre m'a permis de rencontrer régulièrement les membres du conseil d'administration et du comité de direction pendant l'examen. J'ai rencontré le président, le vice-président et le registraire en janvier, en juillet et en septembre. J'ai également tiré profit des discussions que j'ai eues avec des membres de la haute direction de l'Ordre, y compris les directeurs de la conformité et de l'application, des politiques et des programmes et des communications. Finalement, j'ai pu rencontrer le personnel du service des politiques et des recherches, qui m'a donné une précieuse rétroaction lorsque j'ai communiqué la direction initiale de mes travaux et dans d'autres correspondances par la suite lorsque j'ai rédigé la version préliminaire de mon rapport. Toutes ces discussions m'ont été d'une aide précieuse.


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Recherches

Les recherches suivantes ont été effectuées :

  • recherche et examen de l'historique de la réglementation de l'apprentissage et des métiers en Ontario, y compris des discussions avec M. Tim Armstrong, le juge Kevin Whitaker et le personnel du ministère de la Formation et des Collèges et Universités et du ministère du Travail;
  • analyse des méthodes utilisées par d'autres organismes de réglementation en Ontario et de la littérature pertinente;
  • analyse des politiques, lois et règlements pertinents, y compris dans le cadre de rencontres avec des représentants de l'Office de la sécurité des installations électriques, de l'Office des normes techniques et de la sécurité, du ministère de la Santé et des Soins de longue durée, du ministère des Services gouvernementaux et des Services aux consommateurs, du ministère du Procureur général et du ministère du Travail;
  • analyse des méthodes utilisées dans d'autres territoires canadiens en ce qui concerne les champs d'exercice, l'application, l'examen du classement des métiers, l'apprentissage et les métiers, y compris dans le cadre d'entretiens avec des représentants des organismes de réglementation ou des gouvernements de la Nouvelle-Écosse, du Québec, de la Saskatchewan et de la Colombie-Britannique;
  • analyse de l'approche du Royaume-Uni et de l'Allemagne en ce qui a trait à l'apprentissage et aux métiers;
  • examen et analyse de la littérature, y compris des rapports de recherche universitaire et des décisions de la Commission des relations de travail de l'Ontario;
  • analyse des décisions des comités d’examen des ratios et du classement des métiers de l'Ordre , et examen des processus et des critères actuels de l'Ordre des métiers de l'Ontario pour revoir le classement des métiers et les ratios;
  • examen et analyse des documents d'information et de la recherche préparés par le personnel de l'Ordre des métiers de l'Ontario et du ministère de la Formation et des Collèges et Universités.

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L’intérêt public dans le présent examen

Lors de la création de l'Ordre des métiers de l'Ontario, le ministère de la Formation et des Collèges et Universités a cédé une part importante de ses droits et responsabilités à un organisme administré en grande partie par des représentants des métiers spécialisés de la province. Le transfert des activités se reflète dans :

  • le rôle de l’Ordre de rehausser le statut des métiers spécialisés et faire la promotion des carrières dans les métiers, et
  • son mandat, qui comprend la mise sur pied de programmes et de normes de formation des apprentis, la réglementation de l’exercice des métiers et des membres de l’Ordre, un rôle actif dans l’application de la loi et la gestion des examens de classements des métiers et des ratios compagnon-apprenti.

L'Ordre s'est retrouvé avec de lourdes responsabilités, y compris dans des domaines de la réglementation ayant d'immenses répercussions sur les métiers et les intervenants de l'organisme, ainsi que la charge de faire l’équilibre entre l’intérêt public et celui des gens de métier.

Cette obligation de servir et de protéger l’intérêt public constitue un pilier reconnu de l’autoréglementation dans d’autres professions partout au Canada et à l’échelle internationale. Elle a été appliquée au monde des métiers en Ontario avec l’adoption de la LOMOA en 2009 et avec la création de l’Ordre en tant qu’organisme d’autoréglementation professionnelle. Les lois antérieures s’appliquant aux métiers ne prévoyaient aucune obligation explicite de servir et de protéger l’intérêt public. Selon la législation actuelle, l’Ordre existe pour servir et protéger l’intérêt public en raison du privilège d’autoréglementation accordé aux métiers. L’obligation est assortie de l’idée que les membres respecteront les normes de professionnalisme et que l’Ordre donnera la priorité à l’intérêt public et établira, par exemple, des exigences concernant l’inscription au registre, le processus de traitement des plaintes, la discipline ainsi que le registre public.

Le concept d’intérêt public n'est pas facile à définir et la définition varie selon le contexte. Dans le contexte de la réglementation, on parle de l'importance de recourir à des processus transparents, inclusifs et rigoureux et à des cadres décisionnels impartiaux et facilement compréhensibles. Comme le suggèrent Pal et Maxwell, l'intérêt public consiste également « à opter pour une approche équilibrée en tenant compte de l'incidence de la réglementation par rapport aux différents intérêts en jeu, mais également par rapport aux intérêts des citoyens et des consommateurs, aux intérêts des entreprises commerciales et aux valeurs sociétales du Canada. »2

De plus, dans le contexte d'institutions réunissant un large éventail d'intervenants n'ayant pas les mêmes préoccupations, l'intérêt public requiert également de trouver un équilibre raisonnable entre les intérêts de chacun.

Le privilège de l’autoréglementation accordé aux métiers est assorti de la responsabilité législative de réglementer de manière efficace dans l’intérêt public. L’obligation de servir et de protéger l’intérêt public est partagée par d’autres organismes d’autoréglementation indépendants en Ontario, comme l’Ordre des enseignantes et des enseignants de l’Ontario, l'Ordre des ingénieurs de l'Ontario et les ordres de réglementation des professionnels de la santé. Dans ce contexte, un rapport publié dans le cadre de la révision de la réglementation des professions de la santé en 19823 a souligné que :

Le principe important qui sous-tend chaque critère [de la réglementation] est que la réglementation des professions a pour seul but de faire promouvoir et de protéger l’intérêt public. C'est le public qui doit bénéficier de la réglementation, et non les membres des professions.

Cela ne signifie pas que l'intérêt public doive constamment passer avant tout autre intérêt sur chacun des points de discussion avant que l'Ordre puisse rendre une décision. Mais, cela signifie que l’intérêt public doit être pris en compte dans tous les aspects du processus décisionnel de l’Ordre. En outre, cela veut aussi dire que l’intérêt public doit l'emporter sur les intérêts privés lorsqu’ils ne sont pas compatibles. C'est une responsabilité que j'ai ressentie en réalisant cet examen.

J'ai appris que le conseil de l'Ordre, avec le concours de son personnel hautement compétent, avait exploré la signification et l'incidence de sa responsabilité collective d'aborder son travail et ses responsabilités sous l'éclairage de l'intérêt public. Même si cela doit ajouter une autre couche de complexité à un environnement déjà passablement complexe, cet éclairage servira de poteau indicateur pour les décisions à prendre au moment d'élaborer des programmes et des politiques. Cela m'a certainement aidé à réfléchir aux enjeux sur lesquels je dois me pencher, comme ce fut le cas dans mon travail antérieur au gouvernement et dans les autres examens.


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Ce que les intervenants avaient à dire sur des questions n’entrant pas dans le cadre de référence de l’examen

Alors que l'Ordre en est à sa troisième année d'existence, son conseil d'administration et son registraire entameront leur propre processus d'examen des progrès et de réflexion sur les améliorations organisationnelles possibles et les orientations stratégiques. Le ministre et le conseil étaient prêts à entendre parler des aspects pouvant être améliorés qui n'entraient pas dans mon cadre de référence. J'ai gardé cette idée en tête en recueillant les points de vue des intervenants.

J'ai reçu des suggestions constructives et réfléchies concernant le rôle de l'Ordre en tant que défenseur de l'apprentissage et des métiers spécialisés en Ontario, les possibilités d'améliorer la gouvernance et la nécessité d'une communication active avec le public et les membres de l'Ordre. Partout dans la province, les intervenants étaient d'avis que l'examen était l'occasion de clarifier le rôle du ministère et de l'Ordre, de renforcer la diversité régionale des métiers spécialisés dans la province et de rationaliser les services et les soutiens aux apprentis et aux employeurs/parrains grâce à une approche axée sur le client.

Voici un résumé de ce que j'ai entendu sur ces sujets et mes suggestions pour fins de considération par le ministre et l'Ordre.

Promotion des métiers de l’apprentissage

Presque tout le monde a parlé du rôle important que l'Ordre joue dans la promotion et l'ennoblissement des métiers, la rationalisation de l'accès et l'offre de conseils ou de soutien aux personnes intéressées par l'apprentissage. Voici ce que les personnes et les organismes avaient à dire :

Presque tout le monde a parlé du rôle important que l'Ordre joue dans la promotion et l'ennoblissement des métiers, la rationalisation de l'accès et l'offre de conseils ou de soutien aux personnes intéressées par l'apprentissage.

  • Il règne une grande confusion à propos du rôle que se partagent l'Ordre et le ministère de la Formation et des Collèges et Universités (MFCU) dans le système d'apprentissage, et les gens ont l'impression que les niveaux de service changent ou ont changé sans préavis.
  • Le partage permanent entre l'Ordre et le MFCU de certaines responsabilités relatives au processus d'inscription et d'examen est une source de préoccupation commune et importante. Même si ces fonctions sont partagées, rien ne justifie que les clients ne reçoivent pas ces services d'une façon appropriée. Bien que cela n'entre pas dans mon mandat, il me semble que la qualité des services et la vulnérabilité de la marque de l'Ordre est une question sur laquelle on devrait se pencher. Ce problème peut et devrait être corrigé rapidement et aisément. Il est bon de souligner que le Rapport de 2012 de la Commission de la réforme des services publics de l'Ontario (le « rapport Drummond »)4 recommandait lui aussi de rationaliser les responsabilités administratives dans le programme d'apprentissage.
  • Les conseils de métier et beaucoup d'intervenants sont d'avis qu'on pourrait faire un meilleur usage des écoles si les enseignants et les éducateurs étaient mieux outillés pour faire valoir l'apprentissage comme parcours pour décrocher un bon emploi dans un métier spécialisé. Ils ont parlé d'un large éventail de carrières potentiellement stimulantes et enrichissantes, par exemple dans les domaines de la construction résidentielle et commerciale, de l'automobile et de l'équipement, du tourisme et des services sociaux. La promotion des métiers est particulièrement cruciale dans les métiers et les professions où la demande est grande, et ceux qui accusent une pénurie de main-d'œuvre pour des raisons démographiques et d'autres facteurs.
  • La promotion des métiers consiste notamment à faire mieux connaître le certificat de qualification. Cela aiderait les apprentis à bénéficier d'une reconnaissance de leur apprentissage et de leur formation et à se diriger vers d'autres études postsecondaires. Il est apparu évident également que les gens de métier et les employeurs accordent beaucoup d'importance et de valeur au programme du Sceau rouge (la norme d'excellence canadienne dans les métiers spécialisés).
  • Il est nécessaire d'assurer la qualité de la formation par l'apprentissage, d'améliorer le rapport entre les examens de certification et la formation, et de mettre en place de meilleures mesures incitatives pour encourager les employeurs et les parrains à embaucher des apprentis et à les accompagner jusqu'au bout, comme offrir de la formation en milieu de travail et les libérer pour donner de la formation en classe.

Ce sont là des questions que l'Ordre devrait défendre, au nom des gens de métier de l'Ontario et des personnes intéressées par l'apprentissage et les métiers spécialisés, en partenariat avec les ministères, les employeurs et les établissements d'enseignement. Il est abondamment question de l'asymétrie entre l'offre et la demande de main-d'œuvre dans cette province. L'Ordre et ses partenaires ont la possibilité et la responsabilité de contribuer à combler cet écart.

Gouvernance

Beaucoup de personnes m'ont parlé de la représentation et de la gouvernance à l'Ordre. Voici ce qu'elles ont dit :

  • Les gens se posent des questions concernant le processus de nomination des membres du conseil et ils ont l'impression que le conseil d'administration de l'Ordre est « centré sur Toronto » et qu'il ne comprend pas de représentants provenant « d'ateliers ouverts », un régime où les travailleurs ne sont pas obligés d'adhérer au syndicat. Certaines personnes aimeraient avoir la possibilité d'élire les membres du conseil de l'Ordre.

    Le Conseil des nominations à l’Ordre des métiers (CNOM) est l'organisme responsable des nominations au sein de la structure de gouvernance de l'Ordre et je crois comprendre qu'il continue d'apporter des améliorations à ses processus. Bien que cela n'entre pas dans mon mandat, il me semble que le gouvernement devrait faire un effort pour que le CNOM continue d'améliorer ses communications concernant le processus de nomination et les critères servant à évaluer les candidates et les candidats. Le gouvernement, en consultation avec l'Ordre, pourrait réfléchir à la possibilité de modifier le processus de nomination afin d'adopter un processus similaire à celui d'autres ordres professionnels, dans lequel une partie des membres de la structure de gouvernance est constituée de représentants des professions élus par les membres et une plus petite partie est nommée par le gouvernement. À l'Ordre des infirmières et infirmiers de l'Ontario5 par exemple, une partie est constituée de membres de l'Ordre élus par les membres et une autre partie est choisie par le lieutenant-gouverneur en conseil parmi des gens qui ne sont pas membres de l'Ordre.

  • Des membres de l'Ordre ont suggéré que le conseil d'administration tienne certaines de ses réunions à l'extérieur de la région du grand Toronto afin de se rapprocher des membres et des intervenants, et de tenir les réunions le soir ou la fin de semaine, en dehors des heures de travail habituelles, afin de permettre aux gens d'y assister sans avoir à s'absenter du travail. Certains membres pensent que l'Ordre devrait s'assurer que l'assemblée annuelle soit accessible aux membres.
  • Les conseils de métier ont une grande capacité, mais bon nombre d'entre eux s'interrogent sur le rôle qu'ils jouent dans l'établissement des priorités et se demandent comment ils peuvent aider l'Ordre à atteindre les objectifs de son mandat. De plus, certains métiers n'ont pas l'avantage d'être représentés par un conseil de métier, ils sont plutôt représentés par un conseil sectoriel.

L'Ordre m'a informé qu'il avait déployé des efforts considérables pour sensibiliser les membres à l’importance de l'intérêt public, en organisant par exemple des ateliers et des séances de formation internes, ainsi qu'en retenant à plus d'une reprise les services du conférencier Richard Steinecke, qui exerce le droit exclusivement dans le domaine de la règlementation des professions. À mesure que l'Ordre prendra de la maturité, je m'attends à ce qu'il continue d'évoluer relativement à sa responsabilité envers le public et les intérêts des métiers dans l'accomplissement de son mandat.

Communications de l’Ordre

Des gens de métier, des employeurs et des apprentis ont exprimé leur désir de voir l'Ordre se montrer plus proactif dans ses communications. Ils préféreraient que l'information soit communiquée aux membres et aux intervenants, au lieu d'être simplement publiée sur le site Web de l'Ordre.

Certains membres se questionnent sur les avantages que l'Ordre leur apporte. Même ceux qui se définissent comme des supporteurs de l'Ordre ont déclaré que, bien qu'ils connaissent les avantages théoriques de l'Ordre, ils ont de la difficulté à expliquer à leurs pairs ce que l'Ordre fait pour eux concrètement. L'Ordre aurait intérêt à communiquer plus clairement les avantages de son mandat et de son travail pour ses membres actuels et éventuels. Je ne doute pas que les membres du conseil d'administration et le personnel de l'Ordre soient parfaitement conscients de ce problème, et que l'offre de l'Ordre en ce qui concerne les avantages pour ses membres puisse être améliorée.

J'ai également entendu des commentaires positifs concernant :

  • la populaire campagne de l'Ordre, intitulée Un salaire en apprenant, qui vise à promouvoir les possibilités d'apprentissage chez les jeunes;
  • le fait que l'Ordre mette à profit les possibilités de communication dont il dispose dans son mandat actuel;
  • la capacité de l'Ordre de promouvoir son rôle et l'importance de l'apprentissage et des métiers par de solides campagnes de communication.

Préoccupations régionales

Pendant ma tournée de la province, les gens m'ont parlé de la situation et des problèmes spécifiques à leur région. Ils m'ont parlé des difficultés que pose le travail interterritorial dans les régions frontalières, de l'immensité du territoire dans le Nord et de la situation et des contraintes démographiques et économiques propres à chaque région.

J'ai été particulièrement impressionné par les tables rondes dirigées par les chambres de commerce à Thunder Bay, à Sudbury et à Oshawa. Ces séances ont réuni des parties de différents milieux dans le but de trouver des solutions à une série de difficultés propres à leur région.de l'Ordre.

Les enjeux et les possibilités associés à la diversité régionale remontent souvent à très loin, à bien avant la création de l'Ordre. Les choses peuvent toutefois évoluer. L'Ordre a la possibilité et la responsabilité de tenir compte de l'ensemble des différences régionales dans ses processus décisionnels et dans le développement de l'offre de services.


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Organisation des métiers et de l’apprentissage en Ontario et ailleurs

L'économie ouverte et moderne compte sur une offre de main-d'œuvre mobile possédant des compétences pertinentes pour l'industrie. Afin de mieux comprendre la façon dont les gouvernements et l'industrie travaillent de concert pour soutenir les travailleurs spécialisés dans les métiers, nous avons fait des recherches sur les pratiques adoptées en vertu de la réglementation en ce qui concerne l'apprentissage et les métiers spécialisés dans les autres provinces canadiennes et dans d'autres pays. Dès le début des travaux de recherche, le secrétariat des politiques a communiqué avec des directeurs de l'apprentissage au Canada pour comprendre comment les métiers étaient organisés et découvrir les outils et les mécanismes de gouvernance ils utilisaient pour régler certains des problèmes couverts par mon mandat. Quatre provinces – la Nouvelle-Écosse, le Québec, la Saskatchewan et la Colombie-Britannique – ont répondu à notre appel et le personnel du secrétariat s'est entretenu avec des membres de direction au moyen d'une série de conférences téléphoniques et de courriels. Le secrétariat des politiques a également questionné le secrétariat de l'Organisation de coopération et de développement économiques à propos de sa recherche sur l'organisation des métiers et leur réglementation respective. Le secrétariat a aussi utilisé la recherche qui avait été préparée à l'intention des fonctionnaires du ministère qui ont participé à une tournée fédérale-provinciale en 2014 visant à étudier les programmes d'apprentissage du Royaume-Uni et de l'Allemagne. Nous nous sommes attardés à étudier les structures législatives et politiques de ces deux pays, car elles présentent des caractéristiques qui méritent d'être mieux comprises. L'organisation des métiers au Royaume-Uni est en pleine période de transformation, l'examen de l'apprentissage (Richard Review)6 réalisé en 2012 ayant contribué à modifier la conception du programme d’apprentissage. La méthode de l'Allemagne est intéressante, car l'organisation des métiers y est bien établie, la législation définit le mandat et les responsabilités des intervenants et  les voies d'accès à l'emploi pour les apprentis sont clairement définies.

Malgré des différences frappantes dans l'organisation des métiers, certaines caractéristiques nous aident à situer l'Ontario dans le contexte international. Bien entendu, il y a des limites à ce que l'on peut retirer de l'examen des politiques et des pratiques d'autres territoires, étant donné les facteurs culturels, historiques et politiques qui influent sur l'organisation des métiers. Néanmoins, bon nombre des territoires font face aux mêmes défis (comme le chômage chez les jeunes) qu'ils essaient de réduire en partie en attirant davantage de jeunes vers les métiers et en améliorant leur apprentissage, en soutenant l'achèvement de apprentissage et en renforçant le rapport entre la formation professionnelle et d'autres formes d'études supérieures. Dans l'ensemble, on reconnaît que l'apprentissage bénéficie d'une solide collaboration entre les partenaires de l'éducation, de la formation, de la main-d'œuvre et de membres de direction et que cette collaboration crée d'excellentes voies d'accès à l'emploi dans différents secteurs.

Le nombre de métiers et de professions qui ont recours à l'apprentissage comme modèle de formation varie d'un territoire à l'autre. L'Ontario, avec ses 156 métiers, dont 47 portant la mention Sceau rouge, a le plus grand nombre de métiers reconnus au Canada. La Nouvelle-Écosse compte 69 métiers, dont 57 portant la mention Sceau rouge. La Colombie-Britannique en compte plus de 100, dont 48 portant la mention Sceau rouge. Au Québec, le secteur de la construction compte 25 métiers offrant une formation en apprentissage ainsi que 30 professions qui n'offrent pas de formation en apprentissage mais une formation en milieu de travail. À l'extérieur du Canada, certains pays ont une notion plus large de la formation en apprentissage, qui englobe des professions et des stages dans un large éventail de métiers traditionnels et de services professionnels. L'Australie et l'Angleterre comptent respectivement 500 et 1 500 professions).7 L'Allemagne compte environ 350 métiers à accréditation « facultative » (avec quelques restrictions quant à l'emploi de certains titres et au droit d'avoir une entreprise exerçant des activités professionnelles de certains domaines), mais que beaucoup d'entreprises considèrent comme une condition préalable à l'emploi.

On trouve, d'une part, des systèmes unitaires qui présentent un degré élevé de centralisation du financement, de la planification et de la réglementation (comme en Angleterre) et, d'autre part, des systèmes fédéraux qui délèguent l'autorité sur ces aspects à des organismes de réglementation selon un degré variable de coordination entre les paliers de gouvernement ou ces organismes (comme au Canada)8. Au Royaume-Uni, le gouvernement central a dévolu à l'Écosse et au pays de Galles le pouvoir d'établir les politiques et les programmes de formation et les compétences. La Skills Funding Agency, sous l'égide du Department for Business, Innovation & Skills, assure, en Angleterre, une fonction de coordination centrale; elle est responsable d'un certain nombre de domaines, dont la promotion de l'apprentissage, l'aide aux employeurs au moyen du processus de recrutement et de formation, et le service de jumelage apprentis-employeurs (le National Apprenticeship Service). Au Canada, au contraire, la gestion de ces fonctions est effectuée aux niveaux provincial et territorial et est assurée par des organismes de réglementation, des ministères et des organismes du domaine de la formation. Le gouvernement fédéral coordonne la mobilité de la main-d'œuvre au Canada au moyen d'initiatives comme le programme du Sceau rouge (d'application interprovinciale) et, au niveau provincial, sur une base bilatérale ou multilatérale, de manière à assurer l'uniformité des normes de formation et à favoriser le développement économique régional.

Avoir un organisme de coordination central reconnu peut être un atout, car cela peut aider les intervenants à se mettre ensemble pour trouver des solutions aux problèmes. L'Angleterre est en train de revoir les normes d'apprentissage de tous les métiers et d'en créer de nouvelles afin que tous les nouveaux apprentis en 2017-2018 soient assujettis aux nouvelles normes élaborées par les employeurs. Ces travaux sont coordonnés par la Skills Funding Agency, en collaboration avec l'industrie.9 La coordination centrale peut favoriser la cohérence et éviter le chevauchement de responsabilités à l'égard de l'organisation des métiers.

Aspects légaux

C'est assez révélateur de voir que tous les territoires examinés ont un cadre législatif en matière d'apprentissage et de métiers. La Apprenticeship, Skills, Children and Learning Act, 2009du Royaume-Uni définit en quoi consiste l'achèvement d'un programme d'apprentissage en Angleterre et au pays de Galles, et confirme quels sont les organismes autorisés à délivrer des certificats dans ces pays. L'Angleterre a également une loi qui précise le rôle du gouvernement dans le financement des apprentis (Education Act, 2011). Les normes de formation minimales en Angleterre ont été établies en 2012 par la Skills Funding Agency et le National Apprenticeship Service dans le cadre d'un énoncé de politique. Un projet de loi, Enterprise Bill, annoncé par le gouvernement britannique au printemps 201510 conférerait un caractère légal au terme « apprentissage » en Angleterre et interdirait aux formateurs d'offrir une formation en apprentissage qui ne serait pas officiellement reconnue.

Les provinces que nous avons consultées ont des lois et des règlements qui précisent quels sont les métiers à accréditation obligatoire ou à accréditation facultative et fournissent une définition des métiers. Les provinces qui ont un organisme chargé de la formation en industrie ou de la formation en apprentissage ont une loi habilitante pour constituer l'organisme de réglementation des métiers et clarifier ses liens avec l'industrie et le gouvernement. Curieusement, l'Ontario est le seul endroit au Canada doté d'un organisme de réglementation professionnel pour les métiers spécialisés.

Mis à part le recours à la législation pour réglementer le système de métiers, certains territoires que nous avons examinés utilisent des lois pour clarifier les rôles et les responsabilités des personnes et des organismes dans l'organisation des métiers. L'Allemagne, par exemple, se démarque comme ayant des responsabilités légales bien établies qui sont déléguées à des membres des secteurs public et non public. Selon nos recherches, cette clarté des rôles dans le système allemand favorise la collaboration entre les intervenants. Par conséquent, la réglementation peut être suffisamment souple pour répondre aux besoins de l'économie, tout en offrant des options pour alléger les tensions entre les intervenants.

Des défis communs, des approches différentes

Pendant que nous examinons les pratiques qui ont cours dans les autres territoires, il importe de souligner que l'organisation des métiers a évolué sur de longues périodes, rendant impossible l'adoption en vrac d'approches en apparence efficaces. L'Allemagne a fréquemment attiré l'attention des décideurs au cours des dernières années 11, grâce à un bas taux de chômage enviable, particulièrement chez les jeunes. Le degré de participation des comités d'entreprise, formés de représentants de l'employeur et des employés, dans les décisions de l'entreprise, et le rôle actif que jouent de nombreux intervenants sociaux dans la formation des gens dans environ 350 métiers, font du système allemand un exemple unique qu'il est difficile, voire impossible, de reproduire. En comparaison, l'organisation structurée des métiers en Ontario est relativement nouvelle, les plus importantes mesures législatives ayant été prises au 20e siècle pour réglementer les métiers à un moment où l'économie était en pleine révolution.

Malgré les différences observées dans l'organisation et la réglementation, nous avons découvert quelques objectifs communs qui émanent des politiques de ces territoires. Les gouvernements reconnaissent l'importance de créer des voies d'accès à l'emploi pour les jeunes. L'élaboration des normes de formation doit être dirigée par l'industrie, ou en consultation avec l'industrie, et permettre la mobilité en cours de carrière. Les organismes et les organismes responsables de la formation qui travaillent avec l'industrie ont le mandat clairement formulé de faire participer les employeurs au processus décisionnel. Pour servir les objectifs de la politique, les organismes de réglementation visent une responsabilité envers l'industrie et le public, et offrent souvent des soupapes – dans la loi ou la politique opérationnelle – pour régler les questions litigieuses. ll est bon de garder ces objectifs de la politique publique à l'esprit alors que nous devons examiner les enjeux sous l'éclairage de l'intérêt public.


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Un bref historique des lois sur l’apprentissage en Ontario

Nous allons maintenant retracer les moments clés de l'évolution des lois sur l'apprentissage en Ontario, en commençant par la Loi sur l'apprentissage. Les lois qui ont régi l'apprentissage et l’accréditation dans la province au fil du temps ont toujours eu pour objet d'atteindre un large éventail d'objectifs concernant l'intérêt public et les politiques sociales dans le secteur des métiers spécialisés. L'évolution de ces lois montre les pas mesurés que le gouvernement a faits pour moderniser l'organisation de l'apprentissage et des métiers spécialisés. On constate également que les lois et les règlements qui ont été adoptés ont fait que l'organisation est aujourd'hui complexe. L'une des raisons est que les employeurs et les organisations syndicales participent depuis longtemps à la formation et à l'apprentissage. Bien que cette participation ait été bénéfique, elle a fait en sorte qu'un mélange d'intérêts privés et publics ont influencé l'organisation des métiers.

1928 – La Loi sur l'apprentissage est adoptée pour réglementer la formation des mineurs âgés de 16 à 21 ans dans les métiers de la construction – briqueteur, maçon, charpentier, peintre et plâtrier. D'autres métiers sont ajoutés au fil des ans.

1944 – La Loi sur l'apprentissage introduit l’accréditation obligatoire pour le métier de réparateur de véhicules moteurs afin de protéger le public contre la malfaçon. En 1963, une révision de la Loi sur l'apprentissage permet aux jeunes de 16 ans et plus de s'inscrire à un programme de formation en apprentissage.

1964 – Une réforme de l'apprentissage est entreprise suivant les recommandations du Comité spécial de la formation de la main-d'œuvre. La Loi régissant l'apprentissage et la qualification des hommes de métier entre en vigueur et remplace la Loi sur l'apprentissage. Cette nouvelle Loi introduit l’accréditation obligatoire pour certains métiers et programmes d'apprentissage existants.           

1990 – La Loi régissant l'apprentissage et la qualification des hommes de métier change de nom pour Loi sur la qualification professionnelle et l’apprentissage des gens de métier. Aucun changement important n'est apporté au cadre législatif.

1998 – Les consultations sur la réforme de l'apprentissage menées par le ministre de l'Éducation et de la Formation de 1996 à 1998 donnent lieu à l'entrée en vigueur de la Loi sur l'apprentissage et la reconnaissance professionnelle. La nouvelle Loi introduit le concept d'ensemble de compétences et d'ensemble restreint de compétences plutôt que de métiers à accréditation obligatoire. La Loi sur la qualification professionnelle et l’apprentissage des gens de métier est modifiée afin qu'elle ne s'applique qu'aux métiers de la construction. La Loi sur l'apprentissage et la reconnaissance professionnelle s'applique à tous les secteurs de métiers, y compris certains métiers de la construction.

2009 – L'Assemblée législative adopte la Loi sur l’Ordre des métiers de l’Ontario et l’apprentissage en remplacement de laLoi sur la qualification professionnelle et l’apprentissage des gens de métier et de la Loi sur l'apprentissage et la reconnaissance professionnelle. La Loi sur l’Ordre des métiers de l’Ontario et l’apprentissage fût adoptée après que le ministre de la Formation et des Collèges et Universités ait reçu les recommandations et les rapports de ses deux conseillers spéciaux, M. Tim Armstrong et le juge Kevin Whitaker. La Loi crée l'Ordre et on lui délègue un certain nombre de pouvoirs, y compris celui de décider si un métier doit être assujetti à l’accréditation obligatoire et celui de déterminer les ratios compagnon-apprenti appropriés.


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Actions ayant mené à cet examen

Avant la création de l'Ordre, c'est le ministère de la Formation et des Collèges et Universités qui devait superviser l'apprentissage et les métiers spécialisés de l'Ontario et ses responsabilités étaient les suivantes :

  • désignation des métiers et des professions,
  • supervision de l'élaboration des normes de programme et de formation,
  • prestation et financement des programmes de formation par l'apprentissage,
  • inscription des apprentis,
  • supervision de l’accréditation des compagnons,
  • établissement de comités consultatifs de l'industrie,
  • détermination de l’accréditation obligatoire et des ratios compagnon-apprenti,
  • établissement des règlements et prise de décisions en lien avec son mandat.

Actuellement, l'Ordre et le ministère se partagent les responsabilités, l'Ordre se chargeant de l'établissement des programmes d'apprentissage, de l’accréditation des compagnons et de la réglementation des métiers, et le ministère assumant la responsabilité de formation par l'apprentissage et de l’accréditation des apprentis.

Comme il a été mentionné précédemment, l'Ordre des métiers de l'Ontario a été créé suivant les recommandations de deux rapports commandés par le gouvernement en 2008-2009 : le rapport de 2008 sur le Projet d'accréditation obligatoire préparé par M. Tim Armstrong et le rapport de 2009 sur l'Ordre des métiers préparé par le juge Kevin Whitaker. Ces rapports ont pavé la voie à l'adoption de la Loi sur l’Ordre des métiers de l’Ontario et l’apprentissage. Les deux rapports se voulaient une réponse à l'insatisfaction qui régnait au sein de la communauté des métiers spécialisés, en particulier autour des processus de classement des métiers et d'établissement des ratios compagnon-apprenti, et au désir de mettre en place une structure de gouvernance dirigée par l'industrie dans l'organisation des métiers.

Le gouvernement a demandé à Tim Armstrong d'examiner l'incidence que pourrait avoir l'élargissement de l’accréditation obligatoire à des métiers à accréditation facultative, et de lui faire des recommandations à ce sujet. M. Armstrong a cerné et traité en profondeur et avec beaucoup de rigueur les différents éléments et les critères qui pourraient éclairer les décisions en matière de classement des métiers. Il a d'abord conclu que la décision de rendre l’accréditation obligatoire pour un métier était d'une importance considérable sur le plan juridique et qu'elle pouvait interférer dans le travail des autres métiers, surtout dans les cas où il y avait chevauchement des tâches entre les métiers. La réflexion et la voie à suivre en ces matières ont continué d'évoluer après que le gouvernement ait reçu le rapport de M. Armstrong. Dans certains cas, M. Armstrong a été mis à contribution, puisque le gouvernement l'a nommé en 2011 président du Conseil des nominations, qui a assuré la fonction de conseil de transition pendant l'établissement du nouvel Ordre des métiers de l'Ontario.

M. Armstrong a spécifiquement recommandé d'établir l'Ordre des métiers de l'Ontario comme un organisme de gouvernance de tous les métiers qui aurait notamment pour fonction de créer des comités d'experts chargés d'examiner les demandes d’accréditation relatives aux métiers à accréditation obligatoire et de faire des recommandations au ministre; de s'investir dans la mise en application de l’accréditation; d'accroître la visibilité et le prestige des métiers; et de fournir des examens périodiques des ratios.

Après la parution du rapport Armstrong, le gouvernement a annoncé son intention de créer un « Ordre des métiers », un organisme de gouvernance de tous les métiers.

Le juge Kevin Whitaker a été nommé conseiller de la mise en œuvre. Son mandat consistait à élaborer la structure de gouvernance, le champ d'application et le mandat de l'Ordre. Dans son rapport de mise en œuvre, le juge Whitaker a souligné que la création de l'Ordre présenterait une série de défis particuliers pour l'organisme lui-même, pour le ministère de la Formation et des Collèges et Universités et pour les métiers.

La version finale de la structure de gouvernance, du champ d'application et du mandat de l'Ordre ne tenait pas compte de tous les conseils fournis par M. Armstrong et le juge Whitaker. Par exemple :

La décision de s’écarter des hypothèses émises par Tim Armstrong et de confier la gestion des examens du classement des métiers et des ratios, jusque-là assurée par le ministère de la Formation et des Collèges et Universités, à un organisme dirigé par l'industrie a sans doute eu la même importance que la création de l'Ordre lui-même.

  • La décision de s'écarter des hypothèses émises par Tim Armstrong et de confier la gestion des examens du classement des métiers et des ratios, jusque-là assurée par le ministère de la Formation et des Collèges et Universités, à un organisme dirigé par l'industrie a sans doute eu la même importance que la création de l'Ordre lui-même. Étant donné les mises en garde que M. Armstrong avait faites concernant l'étendue des répercussions éventuelles que pouvaient avoir les examens du classement des métiers, ces examens doivent être faits dans la plus grande de rigueur et probité.
  • L'Ordre, par l'entremise du conseil de transition, a conclu une entente avec la Commission des relations de travail de l'Ontario (CRTO) et le ministère du Travail de l'Ontario (MTR). Selon cette entente, la liste des arbitres devait ressembler au modèle de la CRTO. C'était une entorse aux recommandations faites par M. Armstrong et le juge Whitaker concernant la conduite des examens du classement des métiers et des ratios :
    • M. Armstrong recommandait de créer des « comités d'experts » qui seraient chargés d'examiner les demandes d’accréditation relatives aux métiers à accréditation obligatoire et les ratios selon un ensemble donné de critères et de processus. Il recommandait que ces comités agissent comme conseillers auprès du ministre et que leurs membres soient choisis après avoir consulté les intervenants.
    • Le juge Whitaker recommandait de créer des comités d'examen à trois personnes réunissant des arbitres neutres et impartiaux choisis dans le bassin existant de professionnels et d'arbitres en droit du travail œuvrant en Ontario.
    • L'Ordre a présentement recours à un comité d'examen à trois personnes formé d'arbitres neutres et impartiaux, soit un président (nommé par les vice-présidents de la CRTO) ainsi qu'une personne qui représente le point de vue des employés et une autre qui représente le point de vue des employeurs. Les représentants des employés et des employeurs sont affiliés aux métiers spécialisés.

Avec le recul, je crois que la décision du gouvernement de ne pas suivre les recommandations des deux conseillers à ce moment-là était une erreur qui doit être corrigée. J'entends par là que le processus décisionnel actuel sur lequel reposent les examens des ratios et du classement des métiers ne met pas à contribution la vaste gamme de connaissances spécialisées envisagée par M. Armstrong dans son rapport, ou par moi dans celui-ci.

Je suis conscient des difficultés auxquelles l'Ordre se heurte et de la complexité de l'organisation des métiers dans son ensemble. Dans mon examen, je cherche à surmonter des difficultés similaires à celles qu'on retrouvait déjà dans de précédents examens, y compris la nécessité de se concentrer sur l'obligation d'agir dans l'intérêt public. Cela signifie, en partie, que les processus établis pour déterminer les enjeux de l’accréditation obligatoire et des ratios doivent être soutenus par une expérience pertinente et par l'assurance qu'on se déchargera du fardeau de la preuve dans le processus décisionnel.

Je reconnais que l'Ordre a reçu un lourd mandat sans qu'on lui accorde le temps et le soutien nécessaires pour s'acquitter de ces fonctions. L'Ordre a fait d'énormes progrès en peu de temps en procédant aux examens des ratios et du classement des métiers pendant les deux premières années de son existence.

Fonctions multiples — Attentes élevées

L'Ordre des métiers de l'Ontario est, sans contredit, le premier organisme de réglementation professionnelle pour les métiers spécialisés au Canada et, selon la recherche menée dans le cadre de cet examen, le premier du genre dans le monde.

L'Ordre a été créé en 2009 avec le mandat de protéger l'intérêt public dans la poursuite de ses objets et l’exercice de ses fonctions en tant que :

  • organisme de formation, responsable de créer des programmes d'apprentissage, y compris des normes de formation en industrie pour les 156 métiers spécialisés désignés par la LOMOA;
  • ordre professionnel responsable de réglementer ses membres et l'exercice des métiers à accréditation obligatoire;
  • organisme délégué responsable de :
    • déterminer si un métier devrait faire l'objet d'une accréditation obligatoire;
    • fixer les ratios compagnon-apprenti appropriés pour les métiers assujettis à des ratios;
    • faire respecter les interdictions de la LOMOA, y compris par les agents des infractions provinciales nommés par le ministre en vertu de la Loi sur les infractions provinciales.

Ces multiples fonctions ont créé des attentes élevées à l'égard de l'Ordre. Bien qu'il soit possible pour un organisme de s'acquitter de ces tâches, il est compréhensible que, pendant les deux premières années de son existence, l'Ordre ait eu quelques difficultés à établir des attentes claires relativement à son mandat et à se montrer à la hauteur des attentes de ses intervenants.

L'absence d'une définition précise de ce qui constitue l'intérêt public dans sa loi habilitante complique encore un peu plus les choses. Une définition claire pourrait servir de fil conducteur dans les gestes posés par l'Ordre dans l'exécution de son mandat. Le conseil de l'Ordre sera peut-être réconforté d'apprendre que d'autres organismes de réglementation font face à ce défi, qui nécessite un suivi et une évaluation continus. Une recherche menée dans le cadre de cet examen concernant l'expression « intérêt public » dans les lois habilitantes et les sites Web publics d'autres organismes de réglementation a révélé que les méthodes utilisées pour démontrer que l'intérêt public a été servi varient d'un organisme à l'autre. En voici quelques exemples : des comités constitués de non-membres chargés de surveiller l'intérêt public, des lignes directrices claires en matière de conflit d'intérêts pour les conseillers ou la direction, et la publication des résultats d'un sondage mené par un tiers dans le but d'évaluer la perception, l'attitude et l'opinion du public à l'égard de l'organisme. Voilà un aspect sur lequel l'Ordre devra se pencher.

Le moment est venu pour l’Ordre de bien saisir son mandat.

L'Ordre s'acquitte d'un vaste et complexe mandat dans l’organisation des métiers, qui comporte de multiples facettes et qui a évolué au cours d’une longue période de temps. Il y a eu des intérêts divergents entre les différentes parties prenantes au sein de la structure. Ce n'est pas étonnant, en convient M. Dean, que la structure de l'Ordre provoque des tensions et que sa gouvernance soulève des questions. Cet examen est l'occasion pour l'Ordre d'améliorer ses processus et de clarifier son mandat, avant que les processus et les pratiques qui suscitent la controverse s'enracinent trop profondément. Lors de mes discussions avec les différents intervenants, j'ai senti que l'occasion de l'examen provoquait un vent d'optimisme, même chez ceux qui avaient de sérieux doutes à propos de l'Ordre. Le moment est venu pour l'Ordre de bien saisir son mandat.


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Champs d’exercice

Mon mandat stipule que je dois procéder à une analyse des champs d'exercice et formuler des conseils et des recommandations à cet égard. Je crois qu'il est possible de clarifier et d’améliorer la façon dont l’Ordre prend ses décisions concernant les champs d’exercice, ainsi que la façon dont les champs d'exercice sont utilisés pour soutenir la réalisation des objets et des fonctions prévus par la Loi sur l’Ordre des métiers de l’Ontario et l’apprentissage (LOMOA).

Pour l'instant, un champ d’exercice est une description du travail d’un métier. De nombreuses professions autoréglementées en Ontario — des éducatrices et éducateurs de la petite enfance jusqu'aux techniciens-spécialistes agréés en ingénierie — ont recours aux champs d'exercice dans leurs activités de formation, leurs activités professionnelles et leurs activités relatives à la réglementation. Dans le système de l'Ordre des métiers de l'Ontario, chaque métier a son propre champ d'exercice. Les dispositions actuelles portant sur les champs d’exercice des 156 métiers de l’Ontario sont énoncées dans quatre règlements pris en application de la LOMOA, soit un règlement pour chacun des secteurs de la construction, de l'industrie, de la force motrice et des services. Ces champs d’exercice ont été essentiellement « importés » du régime précédent, et leur origine se trouve dans les documents de formation et les règlements pris en vertu de la Loi sur la qualification professionnelle et l’apprentissage des gens de métier (LQPAGM) ou de la Loi sur l'apprentissage et la reconnaissance professionnelle (LARP).

Les champs d'exercice sont au cœur l'organisation des métiers de l'Ontario, et ils appuient bon nombre des objets et fonctions de l'Ordre. Les normes de programmation et de formation par l’apprentissage devraient découler du champ d’exercice du métier. La formation des apprentis de ce métier devrait couvrir tous les aspects du métier. De plus, le champ d'exercice d'un métier est un des nombreux critères que les comités d'examen doivent désormais prendre en considération pour déterminer si un métier en sera un à accréditation obligatoire ou facultative et pour établir le ratio compagnon-apprenti approprié pour un métier assujetti aux ratios. Enfin, les champs d’exercice servent présentement de critère de base pour déterminer si les interdictions contre l’exercice non autorisé de métiers à accréditation obligatoire énoncées dans les articles 2 et 4 de la LOMOA sont respectées.

De mes discussions avec les intervenants de l'Ordre est ressorti un thème commun selon lequel les champs d'exercice sont désuets et incohérents, et peuvent difficilement être appliqués de façon générale dans l'exercice des fonctions de l'Ordre.

Utilisation des champs d'exercice aux termes de la LOMOA

Le travail de l'Ordre s'est compliqué avec la fusion de différents concepts de réglementation et de non-réglementation datant d'avant la LOMOA. Avant la LOMOA, dans la législation ontarienne, il n'y avait pas de champs d'exercice pour tous les métiers. Il y avait :

  • des « définitions de métiers » ou de la « portée des métiers » dans les règlements pris en application de la LQPAGM;
  • des « définitions de métiers » dans la LARP pour des « ensembles restreints de compétences »;
  • des « normes de programme et de formation » pour les métiers régis par la LARP, qui ne se trouvaient pas dans les règlements. 

Ces concepts provenant de ces deux lois avaient une portée limitée. Leur fonction première était de servir à l'établissement de normes de formation en apprentissage. Tranquillement, les normes de descriptions de métier provinciales et des analyses nationales de professions sont entrées dans l'usage. À des fins d'application de la loi, le ministre du Travail avait le pouvoir de déterminer si une personne qui exécutait un travail dans le cadre d'un métier à accréditation obligatoire en vertu de la LQPAGM ou d'un ensemble restreint de compétences en vertu de la LARP possédait les compétences nécessaires.

La LOMOA comprend les descriptions et les normes de la LQPAGM et de la LARP dans ses dispositions actuelles et les a utilisées à différentes fins, notamment les descriptions de métier pour appliquer le droit d’exercer un métier à accréditation obligatoire, pour élaborer des normes de programme et de formation et pour déterminer le classement ou le reclassement d'un métier en tant que métier à accréditation obligatoire ou facultative. Ce mélange des différents concepts et leur application a provoqué certains problèmes, dont certains relèvent de mon mandat.

Plus particulièrement, les champs d'exercice de certains métiers particuliers ont soulevé des difficultés et des questions concernant l'utilisation des champs d'exercice pour guider l'Ordre dans son application de la loi. Ces difficultés ont été soulevées dans les documents d'information préparés par l'Ordre en vue de cet examen et ont inspiré certaines des questions soulevées dans mon questionnaire du guide de consultation.

L'Ordre utilise les champs d'exercice pour appliquer les interdictions relatives à l’exercice non autorisé d'un métier à accréditation obligatoire en vertu de la LOMOA et déterminer ce que signifie « exercer un métier à accréditation obligatoire » au sens des articles 2 et 4 de la LOMOA. Je comprends que l'Ordre, dans l'exercice de ses fonctions d'application et de respect de la loi, suit, comme certains pourraient le croire, « à la lettre » la description des champs d'exercice des métiers à accréditation obligatoire pour déterminer ce que signifie « exercer un métier à accréditation obligatoire », en déterminant que tout exercice isolé de quelque élément de travail du champ d'exercice est considéré comme « exercer » un métier à accréditation obligatoire, sous réserve des exclusions, des exemptions et des chevauchements des champs d'exercice. Par exemple, l'Ordre a mis en place une série d'outils pour soutenir l'interprétation des champs d'exercice afin d'aider ces agents d'application de la loi sur le terrain, notamment : 

  • une « grille des champs d’exercice », décrite par l’Ordre comme étant « conçue pour décomposer la formulation d’une description d'un champ d’exercice et déterminer les différentes activités possibles ou les éléments de travail que contient cette description »; 12
  • des « grilles de chevauchement des tâches » 13 et un « catalogue général des chevauchements » 14 qui servent ensemble à repérer les chevauchements dans la formulation des champs d’exercice de différents métiers.

Par contre, cela soulève à mon avis la question de savoir si un champ d'exercice peut, ou devrait, être utilisé seul, sans tenir compte d'autres facteurs présents sur un chantier ou dans un contexte plus large de formation ou de surveillance du travail exécuté sur le site. Cela est particulièrement inquiétant lorsqu'il est question d'application de la loi dans un monde ou l’exercice des métiers est rarement effectué de façon isolée des autres métiers, et où il est plus que probable qu'il y ait chevauchement de tâches d'autres métiers.

Ainsi, il est raisonnable de croire que l'Ordre n'a pas l'obligation de suivre, dans chaque cas, à la lettre la description des champs d'exercice pour justifier son application des interdictions prévues dans la LOMOA et qu'il pourrait s'avérer profitable d'examiner la façon dont ces descriptions favoriseraient l'application de la loi sous l'éclairage de l'intérêt public.

La façon dont les champs d’exercice sont utilisés aujourd’hui et selon laquelle la totalité du contenu d'un champ d'exercice est également harmonisé avec son statut dans le classement du métier; c'est-à-dire que le travail décrit dans le champ d'exercice d'un métier à accréditation obligatoire est limité à ce métier. Toutefois, il n'est pas rare que le travail se chevauche dans deux ou plusieurs métiers. Cela s'explique par l'histoire des métiers, les pratiques sur les lieux de travail, des ententes antérieures et les pressions exercées par la concurrence. Il est réaliste de supposer que ces chevauchements continueront d'exister sous une forme ou une autre. En fait, la propre interprétation juridique de l'Ordre concernant le chevauchement des champs d'exercice des métiers à accréditation obligatoire et facultative (bien qu'elle soit héritée) confirme cette hypothèse de la réalité permanente des chevauchements.

  • Lorsque des chevauchements existent entre des champs d'exercice de métiers à accréditation obligatoire et facultative, l'Ordre adopte l'interprétation juridique selon laquelle, si une tâche est inscrite dans le champ d'exercice d'un métier à accréditation facultative, tout le monde peut effectuer cette tâche, même si elle se trouve également dans le champ d'exercice d'un métier à accréditation obligatoire15. Cette interprétation a créé quelques difficultés, car il n'est pas certain que le fait de l'appliquer passe toujours le test de l'intérêt public.
  • Les gestionnaires de l'Ordre chargés de l'application de la loi ont décidé d'appliquer sur les lieux de travail la totalité des activités comprises dans les champs d'exercice des métiers à accréditation obligatoire. D'après le rapport Armstrong, c'est le cas même lorsqu'une plainte porte sur des fonctions périphériques simples et non risquées qui ne font pas partie des tâches principales et essentielles du métier.

Certaines descriptions de métier importées de versions précédentes étaient très générales et pas particulièrement utiles pour établir la portée du travail d'un métier. Cela vient peut-être de l'idée qu'un métier devrait exister en tant que métier « complet » présentant des domaines d'exercice exclusifs, qui ne peuvent empiéter sur ceux d'autres métiers. Dans la pratique, les gens de métier se concentrent souvent sur certains aspects particuliers de leur métier, et souvent, certains aspects sont communs à plusieurs métiers. Par conséquent, il est raisonnable de s'attendre à une certaine spécialisation (quant aux tâches et aux responsabilités, entre autres) dans un champ d'exercice. Mais, souvent ce n'est pas le cas.

Une formulation trop générale d'un champ d'exercice complique le travail, car elle voile les tâches qui se chevauchent d'un métier à l'autre. Cela crée de la confusion lorsque le champ d'exercice est utilisé à d'autres fins. Étant donné que les champs d'exercice n'ont pas été conçus à l'origine pour tenir compte de l'intérêt public ou du fait que le champ d'exercice pouvait servir à plusieurs fins, il va de soi qu'on puisse les réviser et les clarifier. L'Ordre et ses intervenants en sont déjà pleinement conscients. Toutefois, comme c'est le cas de biens d'autres questions complexes et épineuses qui surgissent dans une organisation, celle des champs d'exercice est restée sous la surface (bien qu'elle ait été abordée dans le rapport Armstrong). En tant qu'examinateur mandaté par l'Ordre pour examiner ces questions sous l'éclairage de l'intérêt public, je me dois de soulever ces questions et d'en discuter.

L'approche actuelle adoptée à l'égard des champs d'exercice n'a pas tenu compte de la mise en garde du rapport Armstrong selon laquelle « les contours de parties des éléments fonctionnels du métier que l'on cherche à inclure dans la description obligatoire du métier peuvent donner lieu à des problèmes de chevauchement indésirables qu'il est possible d'éviter (p. ex., l'inclusion de fonctions périphériques simples et non risquées qui ne font pas partie des tâches importantes et essentielles du métier). (traduction libre) » Un concept de réglementation plus clair permettra de faciliter le processus décisionnel de l'Ordre, et l'aider à servir plus efficacement l'intérêt public. Sans cette clarté, l'Ordre :

  • pourra difficilement définir les rôles et les responsabilités quant à l'utilisation des champs d'exercice;
  • aura de la difficulté à mettre en œuvre un processus impartial et crédible d'examen des champs d'exercice, qui reflète l'importance de protéger tant l'intérêt public que l'équilibre parmi les intérêts privés.

En élaborant un concept plus précis des champs d'exercice, l'Ordre devra s'assurer de concevoir des champs d'exercice qui :

  • ont une « étendue » appropriée, c'est-à-dire ni trop vaste – car cela pourrait donner lieu à des « glissements » et inciter certains métiers à se servir des champs d'exercice pour s'approprier davantage de travail – ni trop étroite – ce qui ferait en sorte que la description du métier ne serait pas suffisamment détaillée pour être utile à la formation ou à d'autres fins (ou assez réflexive pour s'adapter à l'évolution des technologies et du travail);
  • tiennent compte du risque de préjudice et de la question de savoir s'il est dans l'intérêt public de limiter des activités non dommageables à un métier particulier.

Depuis la création de l'Ordre, de nombreux conseils de métier ont reconnu la nécessité de revoir les champs d'exercice s'appliquant à leurs métiers. Ils ont demandé à ce qu'ils soient modifiés pour :

  • refléter les pratiques actuelles du métier;
  • retirer les tâches ou les éléments qui ne sont plus pertinents pour le métier;
  • tenir compte des nouvelles technologies, des nouveaux processus et du nouvel équipement;
  • harmoniser ceux-ci avec ceux des métiers équivalents dans les autres provinces et territoires afin de favoriser la mobilité de la main-d'œuvre et servir à l'obtention de la mention Sceau rouge.

Ce n'est pas simple de faire de tels changements.

Champs d'exercice : Ce que font les autres provinces canadiennes

La recherche menée dans le cadre de cet examen a révélé des différences dans la conception et l'utilisation des champs d'exercice :

  • Des champs d'exercice pour les métiers spécialisés existent dans toutes les provinces canadiennes, sauf en Colombie-Britannique.
  • De nombreuses provinces sont aux prises avec les mêmes enjeux en ce qui a trait aux chevauchements, à la mise en application et à l'accréditation obligatoire des métiers.
  • Le degré de restriction des champs d'exercice varie d'une province à l'autre, allant d'une très grande restriction jusqu'à une grande latitude.
  • Les champs d'exercice de tous les métiers sont déterminés au niveau provincial. Dans le cas des métiers portant la mention Sceau rouge, les champs d'exercice provinciaux sont souvent fondés sur des normes nationales, comme il est établi dans les Analyses nationales de professions relatives à ces métiers.
  • Dans certaines provinces, les champs d'exercice sont révisés régulièrement pour intégrer les changements de processus et de technologie. Dans d'autres provinces, comme la Saskatchewan et le Québec (secteur de la construction), le processus de révision est déclenché par l'industrie.
  • Plus d'une province a reconnu le problème que constitue le chevauchement des tâches :
    • Lorsqu'elle veut régler les chevauchements des métiers, la Saskatchewan Apprenticeship and Trade Certification Commission demande d'abord des précisions à un représentant de l'industrie ou à un expert en la matière siégeant au conseil. La province a élaboré un manuel d'exploitation pour indiquer clairement les tâches ou les travaux particuliers qui sont limités aux métiers à accréditation obligatoire, ainsi que les exceptions contenues dans les règlements. Expliquer le contexte des tâches inscrites dans le champ d'exercice d'un métier facilite la reconnaissance des infractions.
    • Au Québec, si les problèmes de chevauchement ne peuvent être réglés dans le secteur de la construction, un comité de résolution des conflits est créé pour rendre les décisions.

Champs d'exercice : professions de la santé réglementées en Ontario

Cette section porte sur les caractéristiques du cadre réglementaire des professions de la santé de l'Ontario en tant qu'illustration de l'utilisation des champs d'exercice dans un autre modèle réglementaire. Sans pour autant suggérer ce modèle en particulier pour réglementer les métiers spécialisés de l'Ontario, je constate que le modèle réglementaire des professions de la santé fonctionne bien pour une multitude de professions de la santé en Ontario – professions pour lesquelles il arrive que des tâches se chevauchent – et je crois que ce modèle réglementaire mérite d'être étudié.

Le modèle « d'actes autorisés », aussi connu sous le nom de modèle « d'activités réservées », est régulièrement utilisé dans la réglementation des professions de la santé. On peut citer comme exemples de ce modèle la Loi sur les professions de la santé réglementées (LPSR)16 de l'Ontario, la Health Professions Act de l'Alberta17 et le Code des professions du Québec18.

La LPSR contient une liste d'actes autorisés, qui, par leur nature, sont susceptibles de causer des préjudices s'ils sont exécutés par des personnes non compétentes. La gestion du travail avant l'accouchement ou le fait de procéder à l'accouchement, par exemple, sont des actes autorisés. Il existe certaines exceptions à l'exécution de ces actes (p. ex., dans le cas d'une urgence) et dans certains cas, la capacité de déléguer des tâches a été fournie à des professions de la santé réglementées, cependant cette capacité dépend de la réglementation des ordres professionnels accordant la permission de déléguer des tâches.

En plus de la LPSR, chaque profession autoréglementée de l'Ontario dispose de sa propre législation. Cette législation spécifique à la profession décrit le champ d'exercice de la profession et les actes autorisés que les professionnels peuvent poser (de façon indépendante ou sur l'ordre d'un autre professionnel de la santé réglementé). Ces actes autorisés sont parfois fractionnés de sorte qu'une profession, en vertu de sa législation applicable, pourrait être autorisée à effectuer seulement une partie de l'acte autorisé. Autrement dit, la législation propre à la profession décrit les conditions dans lesquelles l'acte autorisé peut être effectué, en précisant le « où » et le « comment ». Contrairement aux hypothèses faites en vertu de la LOMOA, les champs d'exercice des professions de la santé, y compris les actes autorisés, ne sont pas exclusifs aux professions : ils se chevauchent par nature. Ce concept reflète un des principes de la législation selon laquelle les patients, les clients et les consommateurs doivent avoir accès au professionnel de leur choix.

Les professions de la santé prennent les champs d'exercice au sens large en ce qui concerne les professions de la santé réglementées. L'énoncé du champ d'exercice dans chaque loi sur les professions de la santé réglementées définit brièvement les tâches de la profession et comment le professionnel doit les exécuter pour exercer sa profession. Les actes autorisés (le cas échéant) et la protection du titre professionnel sont distincts du champ d'exercice. La « clause de préjudice » du paragraphe 30 (1) de la LPSR se lit comme suit :

« Aucune personne, autre qu’un membre qui donne un traitement ou des conseils entrant dans l’exercice de sa profession, ne doit donner de traitement ou de conseils à une personne en ce qui concerne sa santé dans des circonstances où il est raisonnable de prévoir qu’un préjudice corporel grave puisse découler du traitement ou des conseils ou d’une omission dans le traitement ou les conseils. »

Cet article vise toutes les professions de la santé et contribue à couvrir les actes qui ne font pas partie des actes autorisés.

De plus, les éléments suivants sont pris en considération pour l'examen du champ d'exercice d'une profession de la santé réglementée :

  • les dispenses ou exceptions prévues dans la LPSR applicables à la profession;
  • les autres dispositions législatives applicables à la profession;
  • les règlements pertinents pris en application de la loi propre à la profession;
  • les normes d’exercice, les lignes directrices, les politiques et les règlements administratifs élaborés par l'organisme de réglementation de la profession.

Tous ces éléments servent à déterminer le champ d'exercice d'une profession.

Les professions de la santé de l'Ontario s'affairent à régler ces chevauchements afin d'améliorer les soins aux patients. Les chevauchements sont considérés comme un élément positif dans la prestation des soins. Les Ordres de réglementation des professionnels de la santé de l'Ontario (qui regroupent les 26 organismes de réglementation des professions de la santé de la province 19, dont certains qui réglementent plus d'une profession) ont mis au point un outil électronique. Cet outil aide les équipes de personnel soignant des différentes professions à coordonner les soins dans les zones de chevauchement de leurs champs d'exercice et de compétence établis par la Loi modifiant la Loi sur les professions de la santé réglementées. « L'outil électronique est un outil de prise de décisions personnalisable au point de service qui permet aux équipes d'optimiser les rôles, les responsabilités et les services et de mieux répondre aux besoins des patients/clients20. »

En résumé, les professions de la santé utilisent un modèle de collaboration construit autour d'un cadre de gestion du risque de préjudice. Cela me semble très raisonnable et soucieux de l'intérêt public. J'évoque le cadre de réglementation des professions de la santé et l'utilisation qu'il fait du modèle fondé sur les « actes autorisés » pour illustrer la réussite de l'approche en matière de réglementation des professions de la santé en Ontario. Malgré le risque évident de préjudice dans le contexte de la prestation des soins dans de nombreux domaines de la santé, ce schéma offre beaucoup plus de latitude (pour les patients, les clients et les professionnels de la santé) que celui prévu par la LOMOA. Bien que je ne recommande pas d'utiliser le modèle fondé sur les « actes autorisés » dans ce rapport, il vaut la peine d'en considérer certains éléments au fur et à mesure que la loi évolue en Ontario.

Ce que les intervenants m'ont dit

Pratiquement toutes les personnes qui se sont exprimées dans le cadre de cet examen ont déclaré que les champs d'exercice étaient désuets, qu'ils ne répondaient pas à leurs besoins et qu'ils devaient être révisés. Environ le tiers des personnes qui ont répondu au questionnaire de consultation partageait les opinions suivantes :

Avec les champs d'exercice qui sont désuets, le format qui n'est pas normalisé et le débat entourant l'accréditation obligatoire par opposition à l'accréditation facultative des métiers, nous sommes d'avis que l'Ordre ne protège pas l'intérêt public. (DR-71 — Ontario College of Trades Heavy Duty Equipment Technician Trade Board)

Les champs d'exercice sont trop généraux, en plus d'être désuets, et ils ont par conséquent peu d'impact sur le travail quotidien de nos membres; leur seule utilité est de servir de normes pour la formation en milieu de travail des apprentis. (DR-54 — Sections locales 625, 1059 et 1089 de l’UIJAN)

Les champs d'exercice sont désuets et ne reflètent pas les métiers de peintre ou de réparateur de carrosseries automobiles d'aujourd'hui. (DR-21 — International Association of Machinists and Aerospace Workers)

Pendant les rencontres régionales, on m'a dit que les métiers aujourd'hui font partie d'une organisation complexe constituée de travailleurs qui sont des spécialistes ou des généralistes. Dans certains cas, le travail est effectué par des équipes mixtes – de travailleurs provenant de différents métiers – et il semble que ce soit devenu une pratique courante dans les grands projets industriels, commerciaux et de construction, ainsi que dans les projets de construction résidentielle. Ces arrangements sont parfois enchâssés dans les conventions collectives et motivés par les réalités économiques et la situation de la main-d'œuvre dans les régions.

On m'a également parlé de la rapidité des changements dans les pratiques de travail, les systèmes et les technologies, qui exigent une formation et un développement des compétences continus dans les secteurs de la construction et de la force motrice. L'importance d'avoir une organisation de métiers qui permette aux gens de métier d'effectuer une grande variété de tâches a été soulevée, et beaucoup ont exprimé des inquiétudes concernant les champs d'exercice décrits dans la réglementation, lesquels ne correspondent plus à l'environnement complexe et diversifié des métiers spécialisés d'aujourd'hui en Ontario.

« Dans l'industrie de la construction, l'utilisation efficace des gens de métier consiste notamment en la capacité de faire appel à des gens de métier à accréditation facultative qui possèdent des compétences similaires en cas de pénurie de main-d'œuvre. » (DR-8 — Sarnia Construction Association)

« [Le compagnon] et les apprentis effectuent une grande variété de tâches spécialisées, y compris dans les domaines de la charpenterie, des cloisons sèches, des revêtements de sol résilients, des charpentes, de la construction sous-marine, du soudage, des échafaudages et d'une longue liste d'autres métiers liés à la construction. La plupart de nos membres reçoivent une formation des différents centres de formation que possèdent et exploitent les organisations syndicales de la province. En fait, beaucoup d'employés non syndiqués reçoivent eux aussi une formation dans nos installations. Nos membres offrent à leurs employeurs les compétences et le dévouement nécessaires à la réussite mutuelle – des qualités essentielles pour réaliser les projets dans les délais et dans le respect du budget. » (DR-26, Carpenters' District Council of Ontario, United Brotherhood of Carpenters and Joiners of America)

Certains intervenants étaient d'avis que l'Ordre ne devrait s'occuper que la notion de métiers « authentiques » ou « véritables ». D'autres ont suggéré que l'Ontario comptait beaucoup trop de métiers et que l'Ordre devrait essayer d'en réduire le nombre, en regroupant les métiers semblables ou en supprimant les métiers dont l'industrie n'a plus besoin.

Le questionnaire de consultation contenait des questions concernant le chevauchement des champs d'exercice des différents métiers, et bon nombre de répondants ont confirmé qu'il s'agissait là d'une nécessité. Certains répondants ont aussi évoqué la possibilité que ces chevauchements soient gérés en fonction de l'intérêt public et de la sécurité. On m'en a aussi parlé dans le cadre de rencontres régionales, et les conseils de métier l'ont aussi mentionné.

« Le champ complet d'exercice d'un métier à accréditation obligatoire ne doit pas être assujetti à l'application de la loi. Le champ d'exercice d'un métier à accréditation obligatoire chevauchera toujours le champ d'exercice de certains métiers à accréditation facultative. De la même manière, le champ d'exercice d'un métier à accréditation obligatoire empiétera toujours sur certaines tâches qui peuvent aussi être exécutées en toute sécurité par des membres de certains métiers à accréditation facultative. » (DR-49 — Heavy Construction Association of Toronto)

« Ce n'est que lorsque l'Ordre aura terminé l'examen des champs d'exercice de tous les métiers de la construction qu'elle sera en mesure de tenir compte des nombreux chevauchements que l'on rencontre fréquemment dans le secteur de la construction du 21e siècle, où la souplesse et la productivité dépendent d'un effectif possédant de multiples compétences, ce qui souvent n'est pas pris en compte dans les champs d'exercice actuels. » (DR-94 — Progressive Contractors Association of Canada)

« Par exemple, les mécaniciens-monteurs mettent en place l'équipement et sont formés et possèdent les compétences pour monter des conduites d'air et d'eau et pour exécuter le raccordement de cet équipement. Cela fait partie du métier. Cela fait aussi partie du métier du travailleur de la tôle de métal et de celui de plombier. » (DR-24 — Tri-Mach Group)

« Il y a un risque, si des tâches de métiers à accréditation obligatoire et de métiers à accréditation facultative se chevauchent, que n'importe qui, compétent ou pas, puisse exécuter des tâches potentiellement dangereuses. Pour atténuer ce risque, il faut s'assurer que toutes les tâches associées au risque sont limitées au champ d'exercice des métiers à accréditation obligatoire. Actuellement c'est le contraire. Dans le cas où un métier à accréditation obligatoire partage un élément de son champ d'exercice avec un métier à accréditation facultative, la troisième interprétation juridique veut que l'élément soit essentiellement d'accréditation facultative étant donné que la personne qui exécute la tâche n'a pas à être accréditée. Dans l'intérêt public et pour la sécurité des travailleurs, les éléments qui posent un risque de préjudice doivent revenir aux métiers à accréditation obligatoire, afin que le travail soit effectué par des personnes accréditées dans ce métier. » (DR-36 — Electrical Contractors Association of Ontario, International Brotherhood of Electrical Workers)

Près des deux tiers des personnes qui ont répondu au questionnaire de consultation ont fourni une opinion sur les éléments clés qui devraient être mentionnés dans le champ d'exercice d'un métier. Certaines personnes ont suggéré un champ d'exercice succinct et concis dans la réglementation, alors que d'autres ont suggéré que le champ d'exercice contienne une longue liste et même une liste exhaustive des tâches que quelqu'un peut faire dans un métier donné. Il appert clairement des rencontres régionales que les intervenants, quelle que soit leur opinion sur ce que doit contenir le champ d'exerce, partagent la volonté de discuter des chevauchements et de réduire les affrontements entre les métiers.

En ce qui concerne le processus de mise à jour des champs d'exercice, un petit nombre de répondants étaient d'avis que cette activité devrait être menée par une entité externe, tandis que la majorité des répondants (soit environ les deux tiers) étaient d'avis que les conseils de métier devaient faire partie du processus, et que celui-ci devait permettre à de nombreux intervenants de s'exprimer.

« Le conseil industriel pertinent devrait tout d'abord revoir à l'interne le champ d'exercice avec des membres du personnel du métier à l'étude (suivi par la distribution de la description du champ d'exercice) à divers intervenants qui devraient donner leur rétroaction sur la pertinence d'un champ d'exercice. » (DR100 — Peter Wynnyczuk)

« Les examens de champs d'exercice devraient être menés par les métiers. Un examen ou un changement devrait tout d'abord être fait par le conseil de métier, et les conseils sectoriels devraient fournir leurs commentaires. » (DR-38 — Ontario Pipe Trades Council)

« Toute modification d'un champ d'exercice nécessiterait une consultation élargie avec tous les intervenants de l'industrie, et non pas seulement avec les personnes siégeant à un conseil sectoriel de l'Ordre des métiers de l'Ontario, un conseil sectoriel ou au conseil d'administration. Afin que tous les membres du secteur de la construction de l'Ontario aient leur mot à dire sur les propositions de modification d'un champ d'exercice, les relations doivent être plus inclusives que ce que propose l'examen des ratios ou le processus d'examen des accréditations obligatoires, et des tables rondes régionales devraient être mises en place pour que des représentants du secteur puisse faire part de leurs commentaires. Les membres de l'OHBA à Toronto pourraient permettre à des travailleurs d'exécuter des tâches de façon bien différente que ce qu'organisent nos membres sur un chantier à Stratford. Par conséquent, une consultation élargie sera nécessaire. » (DR-77 — Ontario Home Builders' Association)

Pendant les rencontres régionales, j'ai été en mesure d'obtenir des clarifications sur ce qui précède et la plupart des personnes qui ont abordé le sujet étaient d'avis que l'industrie devrait participer au processus, que celui-ci devrait être clairement communiqué et ouvert aux commentaires de tous les membres de l'organisation des métiers.

Recommandations

Les champs d’exercice associés aux métiers spécialisés ont évolué au fil des décennies selon les circonstances, et ils ont servi à diverses fins. Avant cet examen, l’Ordre des métiers avait entamé une discussion interne sur l’importance de cet exercice, ainsi que sur celle de la normalisation et de la modernisation des champs d’exercice dans la mesure du possible. Le conseil de l’Ordre estime que cette initiative pourrait être l’occasion de regrouper et les 156 métiers qu’il chapeaute et, éventuellement, d’en retrancher quelques-uns qui ne sont plus viables vu le nombre minime ou nul d’inscriptions d’apprentis. (Exercice d’évaluation des programmes de l’Ordre.) On m’a demandé de fournir des conseils sur la façon dont l’examen des champs d’exercice pourrait se dérouler.

Des consultations dans toute la province, y compris avec les conseils de métier, ont confirmé qu’il était opportun de faire porter l’examen sur les champs d’exercice. J’ai donc proposé certains résultats souhaités et contributions potentielles qui permettraient de créer des champs d’exercice plus homogènes. À titre d'exemple, on m’a dit que la tentative de dresser une liste exhaustive des tâches, des activités et des fonctions de certains champ d’exercice font qu'elles sont parfois désuètes par rapport aux pratiques actuelles dans les métiers. En conséquence, il pourrait être préférable de faire référence à des normes de formation dans les champs d’exercice, en précisant que ces derniers refléteront toujours la ou les normes les plus récentes.

Au-delà de la question du contenu des champs d’exercice, je crois que leur examen créerait une occasion pour les métiers de discuter des chevauchements des compétences, surtout lorsque ces derniers constituent des irritants. Une discussion à ce sujet serait déjà importante, même si elle ne portait sur rien d’autre, et elle pourrait aussi donner la chance de résoudre au moins certains irritants moins importants. Le présent rapport envisage les risques de préjudices comme un indicateur clé de l’intérêt public pour les futurs examens des classements, et il pourrait aussi servir de point de référence dans les discussions sur le chevauchement des compétences. Il ne me semble pas être dans l’intérêt public que des désaccords se produisent sur des tâches relativement peu dangereuses pour lesquelles les travailleurs ont une formation adéquate. Néanmoins, je reconnais que ces questions se posent depuis longtemps, et que les corps de métiers et, dans certains cas, les employeurs concernés ne font que réagir aux pressions imposées par la concurrence et par des intérêts institutionnels. Il n’en reste pas moins que l’Ordre et moi-même à titre d’examinateur sommes maintenant tenus d’examiner ces questions sous l'angle de l’intérêt public.

Résultats souhaités :

  • Mise en place d’un cadre commun permettant un examen complet des champs d’exercice des métiers en tirant parti de la capacité des conseils de métier, notamment ay moyen de vastes consultations inclusives avec les métiers et d’autres intervenants
  • Mise à jour des champs d’exercice par la modernisation des règlements sur les champs d’exercice, y compris en ajoutant une disposition selon laquelle les chevauchements des compétences entre les métiers sont reconnus, de façon que la reconnaissance soit aussi explicite (dans un règlement) que tacite (en pratique dans le monde réel). Cela devrait permettre de résoudre les désaccords sur les chevauchements des métiers et contribuer à la stabilité de l’organisation des métiers. La description des champs d’exercice soutiennent et guident différentes fonctions de l’Ordre, y compris l’apprentissage et l’accréditation, la promotion des métiers, l’examen des ratios, les normes d’exercice et la conformité

Recommandation 1 concernant les champs d'exercice. En collaboration avec le ministère, l'Ordre devrait amorcer son processus d'évaluation des programmes afin de recommander au ministre de la Formation et des Collèges et Universités toute modification concernant la consolidation de certains métiers ou la réduction du nombre de métiers désignés dans la Loi sur l'Ordre des métiers de l'Ontario et l'apprentissage.

Recommandation 2 concernant les champs d'exercice. L'Ordre devrait songer à son devoir de servir et de protéger le public en effectuant l'examen des champs d'exercice et des diverses utilisations de ceux-ci. Il est important pour l'Ordre de tenir compte de la manière dont les champs d'exercice sont utilisés dans son cadre politique, en ce qui concerne la conformité à la loi et l'application de celle-ci, et plus précisément, de quelle manière ils contribuent à définir ce que cela signifie d’ « exercer » chacun des métiers à accréditation obligatoire.

Recommandation 3 concernant les champs d'exercice. L'Ordre devrait mettre à jour et normaliser les champs d'exercice en employant un cadre et un modèle commun. Le processus d'examen devrait être identique pour tous les métiers et celui-ci devrait comprendre des discussions sur les chevauchements des métiers afin que ces chevauchements soient formellement cernés et reconnus aux fins de formation et d'apprentissage. L'Ordre serait responsable d'établir le calendrier et le regroupement des métiers pour l'examen des champs d'exercice. Une fois les champs d'exercice mis à jour et normalisés, l'Ordre devrait les réviser périodiquement pour y intégrer les changements ou les avancées en matière de technologie, de procédés et d'équipement.

Recommandation 4 concernant les champs d'exercice. L'Ordre devrait établir quelles caractéristiques du champ d'exercice d'un métier devraient faire partie des règlements du conseil d'administration et quelles caractéristiques devraient faire partie des lignes directrices de l'Ordre ou d'autres documents de politique opérationnelle.

En établissant des champs d'exercice à jour et normalisés pour les métiers, l'Ordre devrait tenir compte de nombreux éléments lors de l'examen des champs d'exercice. Ceux-ci pourraient comprendre :

  • la description générale et le libellé des dispositions de la réglementation;
  • les conseils de l'industrie, des experts et du public;
  • les chevauchements des métiers;
  • les dispenses et les exclusions qui s'appliquent à un métier examiné et à l'égard desquelles le conseil d'administration doit remplir son mandat;
  • les documents de formation existants utilisés par l'Ordre, y compris les analyses nationales des professions sur les métiers portant la mention Sceau rouge et les normes de l'Ordre relatives à la formation et au programme d'enseignement en apprentissage;
  • les autres lois et règlements qui font référence au métier;
  • les normes d’exercice, lignes directrices, politiques ou règlements administratifs qui s'appliquent aux membres de l'Ordre exerçant un des métiers.

Recommandation 5 concernant les champs d'exercice. L'Ordre devrait tirer profit des conseils de métiers afin de faciliter le processus d'examen et de mise à jour des champs d'exercice. L'examen des champs d'exercice devrait comprendre des discussions avec les représentants des métiers dont le travail chevauche celui du métier examiné, ce qui devrait inclure des discussions entre les conseils de métier et d'autres intervenants. Les métiers devraient atteindre un consensus sur les changements proposés à un champ d'exercice de métier.

Recommandation 6 concernant les champs d'exercice. L'Ordre pourrait devoir mettre sur pied un processus non contraignant de conciliation pour obtenir le consensus entre les métiers, y compris des discussions entre les conseils de métier, principalement en ce qui concerne les chevauchements.



Table des matières / Section

Examens en vertu de la Loi sur l’Ordre des métiers de l’Ontario et l’apprentissage

Processus et critères d’examen en vertu du Règlement de l’Ontario 458/11

Mon mandat m’amène à formuler des analyses, des conseils et des recommandations sur les possibilités de clarifier et d’améliorer le processus décisionnel de l’Ordre quant au classement ou au reclassement des métiers en tant que métiers à l'accréditation obligatoire ou à accréditation facultative, ainsi qu'en ce qui concerne l'examen des ratios compagnon-apprenti pour les métiers assujettis à des ratios.

Dans ce contexte, j’ai examiné les éléments suivants :

  • le processus et les critères actuels de classement ou de reclassement des métiers et les examens des ratios compagnon-apprenti;
  • la possibilité d’améliorer ces processus ou critères d’examen à l’avenir;
  • la composition et le mandat des comités d’examen appelés à prendre des décisions concernant les examens.

Partie I. Accréditation obligatoire

L’accréditation obligatoire signifie qu’une personne dont le métier est un métier à accréditation obligatoire doit être membre en règle de l’Ordre pour pouvoir l’exercer. En vertu de la Loi sur l’Ordre des métiers de l’Ontario et l’apprentissage, l’aptitude à exercer un métier à accréditation obligatoire est limitée aux personnes suivantes :

  • personnes titulaires d’un certificat de qualification valide dans ce métier, dans la catégorie Compagnons de l’Ordre;
  • apprenti dans ce métier qui a conclu un contrat d’apprentissage enregistré valide;
  • personnes détenant une attestation d'adhésion valable de l’appartenance à la catégorie Candidats compagnons de l’Ordre.

L’Ordre réglemente différents aspects d’un métier en fonction de son classement comme métier à accréditation obligatoire ou métier à accréditation facultative. De plus, le travail dans les métiers à accréditation obligatoire est limité aux membres en règle de l’Ordre.

Dans l'organisation actuelle, lorsqu’un métier est classé ou reclassé comme métier à accréditation obligatoire, l’ensemble du champ d’exercice devient obligatoire. L’Ordre réglemente de façon exclusive certains aspects spécifiques de métiers à accréditation obligatoire, y compris :

  • les interdictions d’exercice illégal d’un métier à accréditation obligatoire;
  • l'emploi ou l'engagement de personnes non autorisées pour leur faire exercer un métier à accréditation obligatoire;
  • l'interdiction de se présenter comme pouvant exercer un métier à accréditation obligatoire.

Cependant, des personnes (membres ou non de l’Ordre) peuvent exercer tout ou partie d’un métier à accréditation obligatoire s’il y a chevauchement des compétences entre les champs d’exercice prévus par règlement ou s'il fait l'objet d'une dispense en vertu d'un règlement. L’Ordre a transposé les principes d’interprétation juridique du MFCU pour déterminer la façon dont les chevauchements des compétences entre les champs d’exercice doivent être abordés (se reporter à l'annexe 4).

On s’est demandé si chaque activité d’un métier à accréditation obligatoire devait obligatoirement faire l’objet d’une accréditation quand un métier est reclassé. Cette question est au centre de certaines des considérations de politique sur lesquelles porte mon examen.

On m’a demandé de me pencher sur le nouveau processus de classement et sur les critères établis et administrés par l’Ordre. Je l’ai fait non sans avoir écouté attentivement les avis des ceux qui ont participé à mon examen.

Examens du classement ou du reclassement des métiers en Ontario

En Ontario, la majorité des désignations de métiers à accréditation obligatoire date d’avant 1968 (sept en 1946 et neuf en 1967). Avant la désignation du métier d’installateur de systèmes de protection contre les incendies comme métier à accréditation obligatoire, qui entrera en vigueur en février 2017, la désignation précédente a eu lieu en Ontario dans les années 1980-1990 pour les métiers de conducteurs d’engins de levage.

On s'accorde largement pour dire que la transparence du processus actuel représente un développement important et positif, mais moins pour déclarer qu'il s'agit là du meilleur processus et de la meilleure structure de prise de décision imaginables.

Le classement actuel des 22 métiers comme métier à accréditation obligatoire ou métier à accréditation facultative constitue le legs de lois antérieures sur les métiers. La LQPAGM classait les métiers en catégories selon qu’ils étaient à accréditation obligatoire ou à accréditation facultative. Dans la LARP, ils sont classés comme « restreints » ou non. Avant l’adoption du Règlement de l’Ontario 458/11 en vertu de la LOMOA et la création de l’Ordre des métiers de l’Ontario, il n’y avait aucun processus ouvert et délibérant pour les métiers qui voulaient être reconnus comme métier à accréditation obligatoire : jusque-là, les décisions étaient prises par les ministres des ministères concernés du gouvernement de l’Ontario. Sur le plan théorique, on s’accorde largement pour dire que la transparence du processus actuel représente un développement important et positif, mais moins pour déclarer qu’il s’agit là du meilleur processus ou de la meilleure structure de prise de décision imaginables.

En 2010-2011, les membres du conseil des nominations de l’Ordre des métiers, constituant le conseil de transition, ont préparé et soumis à la consultation un processus et des critères d’examen du classement des métiers (et des ratios) devant être qualifiés de prescrits et faire l’objet d’un règlement (Règl. de l’Ont. 458/11) en vertu de la LOMOA. Les critères proposés pour les examens de classement suivaient étroitement ceux recommandés par M. Armstrong dans son rapport. Cependant, la réglementation ne comprend pas tous les aspects des processus et critères qu'il a proposés; par exemple, que les comités soient des comités consultatifs pour le ministre et qu’ils doivent tenir particulièrement compte de l’intérêt public. En outre, M. Armstrong a accordé beaucoup d’attention aux informations et données probantes pouvant éclairer la prise de décision sur l’accréditation obligatoire, en particulier les résultats sur le plan de la santé et de la sécurité, les inscriptions aux stages d’apprentissage et l’issue de ceux-ci, les incidences sur l'économie et la protection du consommateur. Dans tous ces domaines, il a décelé des lacunes au niveau de l’information et a conclu que, même si l’on avait disposé de beaucoup d’information, elle risquait de ne pas permettre de comparer les avantages et inconvénients de l'examen des classements, et il a recommandé que les comités d’examen puissent demander à l’Ordre du soutien pour leur recherche. Mes recommandations visent à combler ces lacunes afin de mieux éclairer les décisions sur les classements des métiers à l’avenir.

En 2013, l’Ordre a lancé son premier (et, jusqu’ici, son seul) examen du reclassement des métiers par un comité d’examen relativement au métier d’installateur de systèmes de protection contre les incendies. Effectué en 2014, cet examen a été riche d’enseignements pour l’Ordre, ses conseils de métier, les intervenants et le comité d'examen lui-même. Les intervenants de l’Ordre ont suivi ce processus de très près. Il a fait l’objet de nombreuses controverses, notamment à cause de la multiplicité des intérêts concernés par cette première tentative et aussi parce que la plupart des participants en ont profité pour exprimer toutes sortes d’oppositions à l’Ordre en tant que tel.

En avril 2014, le comité d’examen a rendu sa décision voulant que le classement de ce métier ne soit plus à accréditation facultative, mais à accréditation obligatoire. C’est à cette époque-là que les groupes intéressés ont commencé à demander à l’Ordre de suspendre tous les examens de classement jusqu’à la réforme du processus. La décision du comité d’examen et l’opinion dissidente ont aussi remis en question certains aspects du processus. Un grand nombre d'intervenants ont par la suite demandé des changements au processus, particulièrement en matière d'équité procédurale, notamment les règles de procédure (à quelle partie incombe le fardeau de la preuve sur la question de savoir s'il est utile d'étudier une demande), le caractère suffisant des avis aux intervenants si l’Ordre se limite à publier la demande sur son site Internet, et le délai accordé aux intervenants pour répondre aux demandeurs. Des préoccupations ont également été soulevées au sujet de la nature de la preuve attendue et nécessaire dans le processus, y compris l’incapacité du comité à présenter une preuve et la question de savoir si l’Ordre (le conseil d’administration et les conseils sectoriels) pourrait et devrait produire une preuve. En outre, il existe des vues divergentes et très tranchées sur la question de savoir si l’intérêt public a une influence sur une décision d'accréditation obligatoire, et à quel point.

Les partisans de l’accréditation obligatoire affirment qu’elle présente les avantages suivants :

  • assurer la rigueur de la formation, de l’acquisition des compétences et de l’aptitude;
  • favoriser un travail de haute qualité dans des conditions sécuritaires;
  • renforcer le statut des métiers et leur mobilité;
  • permettre de disposer d’un bassin prévisible de travailleurs fiables et hautement qualifiés;
  • encourager les apprentis à apprendre un métier et à terminer leur apprentissage.

Les principaux promoteurs de l’accréditation obligatoire proviennent généralement du secteur de la construction. Partout au Canada, il est courant pour les employeurs de l’industrie de la construction, les syndicats des métiers et les organismes offrant des programmes de formation et d’apprentissage des métiers de s'engager activement dans leur secteur d'activités, ce qui a été bénéfique pour l'organisation de l’apprentissage. En revanche, d’aucuns estiment qu’il existe des liens étroits entre les différentes formations dans les métiers, la rigidité des lignes de démarcation entre les métiers et les intérêts territoriaux des syndicats et du patronat. Ces sources de tension sont compréhensibles, prévisibles et indéniables. Comme je m’y attendais, cette tension je l'ai sentie pendant mes travaux.

Voici ce que soutiennent les opposants à l’accréditation obligatoire :

  • Un lien robuste avec l’intérêt public aurait donné des méthodes plus cohérentes et prévisibles par rapport au classement des métiers.
  • Le risque de préjudices et les aspects de protection du consommateur dans le travail des gens de métier sont traités à travers une myriade de régimes de réglementation qui se chevauchent, y compris les lois sur la protection du consommateur et en matière de santé et de sécurité, les codes du bâtiment et les exigences relatives aux garanties.

Au cœur de certaines des considérations de politique dans mon examen se trouve le conflit entre, d’une part, le mandat de l’Ordre en tant que défenseur des métiers et de la formation des gens de métier et, d’autre part, son mandat de gestionnaire du processus de réglementation permettant d’avoir le classement des métiers à accréditation obligatoire. À titre d’exemple, de nombreux intervenants soulignent que dans certains cas, l’accréditation d'un métier comme métier à accréditation obligatoire pourrait entraîner une perte de travail pour les travailleurs et les employeurs d'un autre métier. D’autres soulignent que les membres de métiers à accréditation obligatoire étant obligés de payer les frais d’adhésion annuels à l’Ordre, plus il y aura de métiers classés à accréditation obligatoire, plus l’Ordre augmentera ses revenus. Par conséquent, c’est l’impression que l’intérêt pourrait motiver l’Ordre à concevoir ses processus et à prendre des décisions à cet égard ou à l'égard des nominations qui pourraient entraîner l’adoption de l’accréditation obligatoire.

L’intérêt public exige évidemment qu’il y ait des procédures équitables, ouvertes et transparentes de prise de décision et que les processus soient rigoureux afin de satisfaire à ce critère. C’est également la réflexion au cœur du rapport Armstrong. Il faut répondre à ces préoccupations. À cet égard, nous pouvons nous inspirer du travail d’examen qui a été mené sur la législation concernant les professions de la santé. On avait conclu que la réglementation professionnelle devrait prendre en considération :

  • l’historique et l’évolution de la profession;
  • les données probantes de son avantage pour la population;
  • l’existence ou non de mécanismes réglementaires de supervision des activités et compétences professionnelles.

Le classement des métiers : Aperçu des autres provinces et territoires du Canada

Lorsque j’ai entamé cet examen, j’ai rapidement perçu que l’évolution de la prise de décision sur l’accréditation obligatoire au Canada et en Ontario a pris du temps et a été intermittente, contentieuse et, la plupart du temps, opaque. On dispose de très peu d’informations sur les données probantes et les critères précédemment utilisés par les ministères et les organismes pour prendre ces décisions au cours des 80 dernières années.

Il n’y a donc rien d’étonnant à ce que le niveau et la nature de l’accréditation obligatoire varient considérablement d’une région à l’autre du pays. La plupart des désignations utilisées de nos jours remontent au milieu du XXe siècle.

Comme je l’ai déjà mentionné dans le présent rapport, le secrétariat des politiques qui soutient mon examen s’est adressé à l’ensemble des provinces et territoires du Canada pour s’informer au sujet de leur organisation des métiers et a entamé un dialogue avec des responsables dans trois provinces. Les exemples cités ci-dessous sont le reflet de cet engagement. Dans les provinces étudiées, le nombre de métiers à accréditation a baissé au cours des dernières décennies. Par exemple :

  • Alors que 22 métiers sont à accréditation obligatoire en Ontario, il n’y en a que cinq en Saskatchewan.
  • En Colombie-Britannique, le gouvernement envisage désormais de n’avoir aucun métier à accréditation obligatoire.

En revanche, le régime des métiers spécialisés du Québec est très différent de celui des autres provinces. Les 25 métiers de la construction syndiqués et les 30 autres métiers syndiqués sont désignés comme étant à accréditation obligatoire. La Commission de la construction du Québec (CCQ) réglemente les métiers de la construction, offre une formation d’apprentis pour les métiers de la construction et gère le régime de retraite et les conventions collectives des employeurs (syndicats) de ces métiers.

Dans le présent rapport, je ne préconise ni de réduire ni d’augmenter le nombre de métiers à accréditation obligatoire, car c’est une question de politique plus large qui ne relève pas de mon mandat. Je me concentre plutôt sur l’amélioration des processus par lesquels l’Ordre engage les parties concernées et rend ses décisions sur le classement d’un métier.

Le rapport Armstrong a souligné la portée et le poids d’une décision de restreindre l’accès à certains types de travail lorsqu’on classe un métier comme étant à accréditation obligatoire. Comme on peut lire dans ce rapport : « Le pouvoir de restreindre l’accès à une profession est un concept juridique extrêmement important qui devrait être réservé à la discrétion du ministre. »21 C’est ce qu’on constate dans d’autres provinces, où c'est le gouvernement qui détient l’autorité en matière de classement des métiers. Les processus et les politiques qui orientent le classement des métiers varient considérablement. Par exemple :

  • En Colombie-Britannique, le gouvernement actuel n’a pas approuvé les désignations obligatoires proposées.
  • En Saskatchewan, il existe un processus et des critères bien définis pour déterminer le classement d’un métier, et un agent de désignation est chargé d'assister les demandeurs dans le processus de demande.
  • Au Québec, les métiers de la construction ont automatiquement une accréditation obligatoire.
  • En Nouvelle-Écosse, un nouvel organisme appelé Nova Scotia Apprenticeship Agency (NSAA) évalue un certain nombre de facteurs pour déterminer si l’accréditation obligatoire est justifiée :
    • santé et sécurité du public et des travailleurs,
    • incidence sur les consommateurs,
    • impact sur la protection de l’environnement,
    • autres autorités de réglementation ayant un droit de regard sur le métier,
    • effet sur la portée du travail d’autres métiers,
    • impact sur la formation et l’accréditation.

Examens du classement des métiers : Ce que les intervenants m’ont dit

Dans mon questionnaire de consultation, j’avais demandé ce qui faisait qu’un métier était à accréditation obligatoire, et près de la moitié de ceux qui ont répondu à cette question m’ont dit que c’était à cause du risque de préjudices. Ce fut également la réponse prédominante quand j’ai soulevé cette question lors de rencontres régionales avec les conseils de métier. Certains ont mentionné la complexité du métier comme justifiant une formation nécessaire et une accréditation obligatoire. Les participants ont également été prompts à évoquer l’impact économique, les effets environnementaux, la mobilité interprovinciale de la main-d’œuvre et la protection du consommateur pour justifier l’accréditation obligatoire.

« En règle générale, un risque inhérent de préjudice à la santé et à la sécurité du public ou d’un travailleur, la complexité du travail d'un métier, l’impact économique sur les employeurs, apprentis et compagnons et le secteur de l'industrie en général devraient être les principales considérations dans le classement d’un métier comme métier à accréditation obligatoire. Cela ne veut pas dire qu’elles devraient être les seules. D’autres provinces accordent de l’importance au soutien de l’industrie, à la protection du consommateur et à l’impact environnemental. Dans la plupart des provinces, les critères ou considérations qui prédominent semblent être la protection de la sécurité publique. » (DR-19 — Interior Systems Contractors Association of Ontario)

« L’accréditation obligatoire est liée aux premiers principes : 1. La protection du public. 2. La santé et la sécurité des travailleurs. 3. La protection de l’environnement. Si le travail d’un métier a quelque incidence sur ces trois critères, il devrait être désigné comme métier à accréditation obligatoire. Nous admettons certes qu’il existe d’autres facteurs dont il faut tenir compte, mais les critères utilisés pour déterminer si l’accréditation est obligatoire doivent pencher en faveur de ces principes de base. Nous tenons également à ajouter que les critères doivent être clairs et réalisables, et qu’ils doivent être mis en œuvre de façon cohérente par l’Ordre. » (DR-36 — International Union of Painters and Allied Trades, conseil de district 46)

En réponse à la question : Qu’est-ce qui fait qu’un métier est à accréditation obligatoire?

« Le niveau des connaissances requises pour effectuer le travail. » (DR-66 — Automotive Aftermarket Retailers of Ontario)

« Un métier à accréditation obligatoire devrait en être un qui exige une surveillance réglementaire diligente en raison du risque qu’il présente à pour l’intérêt public et du mandat de l’Ordre de le servir et de le protéger. La qualification pour l’accréditation facultative devrait concerner les métiers qui ne présentent pas un risque sérieux de préjudice pour la population, mais leurs praticiens devraient être encouragés à obtenir l’accréditation auprès de l’Ordre. » (DR-35 — Ontario Hairstylists Association)

« Nous ne pensons pas que l’accréditation obligatoire devrait être limitée à certaines “tâches” ou certains “éléments” qui risquent d’être établis de façon arbitraire et mal interprétés par l’Ordre avec sa structure et sa gouvernance bureaucratiques actuelles. Nous ne voulons pas que le régime ontarien change en ce qui concerne les éléments inclus dans notre métier, donc, pas de fonctions professionnelles “principales” ou “périphériques”. Le fait est que les plombiers ont appris le travail d’un installateur de systèmes de protection contre les incendies et sont capables d’accomplir ce travail dans le cadre de leur champ d’exercice. La fonction de l’Ordre ne consiste pas à réinventer la roue quand il s’agit de l’industrie de la construction et des fonctions des travailleurs de celle-ci. Encore une fois, l’intention que nous avons soutenue dès le départ concerne un régime d’autoréglementation dans lequel les gens de métier eux-mêmes déterminent s’il existe un problème à régler et comment le régler, l’Ordre et ses employés n’agissant qu’en tant que ressources pour la faciliter les choses. » (Souligné dans l’original) (DR-5 — Nom gardé confidentiel à la demande de l’auteur de l’observation)

« L’accréditation doit être réputée obligatoire s’il existe des raisons suffisantes de croire qu’il peut y avoir un risque de préjudice pour le public, pour les gens de métier ou d’autres travailleurs ou pour l’environnement, soit pendant la réalisation du travail dans les limites du champ d’exercice complet du métier, soit après la réalisation du travail. Le risque de préjudice peut être différent pour différents métiers. Par exemple, le travail dans le métier de conducteurs d’engins de levage présente un risque intrinsèque tout au long du montage et du démontage de la grue et pendant les activités de levage en tant que telles. Une fois la grue partie, il n’y a plus aucun risque pour le public, les gens de métier et les autres travailleurs présents sur le chantier. Dans le cas d'autres métiers, le risque pour le public peut tout aussi bien se poser après la fin du travail si celui-ci n’a pas été effectué correctement. » (DR-87 — Ordre des métiers de l’Ontario, conseil de métier des conducteurs d’engins de levage)

Les répondants au questionnaire étaient également partagés sur la question de savoir qui doit prendre la décision sur le classement ou le reclassement des métiers. Environ la moitié des répondants estiment que l’Ordre devrait continuer à faciliter ce processus par le truchement du modèle actuel des comités d’arbitrage formés de trois personnes choisies par les conseils de l’Ordre.

L’autre moitié des répondants insiste sur la nécessité de préserver une indépendance claire vis-à-vis de l’Ordre et soulève d’importantes préoccupations sur le fait qu’un processus interne puisse avoir un parti pris inhérent ou perçu, étant donné que les décisions de classer les métiers comme étant à accréditation obligatoire assurent la pérennité de l’Ordre.

« La détermination de l’accréditation obligatoire doit être faite par les gens du métier concerné. Ce devrait être un processus équitable qui permette d’établir les principes de la sécurité des travailleurs et du public et de la protection de l’environnement. » (DR-38 — Ontario Pipe Trades Council)

« En général, nous estimons que le processus actuel tel qu’il est énoncé dans la loi est efficace, acceptable et sans besoin de changement important (et il ne mérite certainement pas qu’on cesse toute activité à cet égard). » (DR-46 — Ontario Glazier Apprenticeship and Training Committee)

 « D’après nous, le modèle d’arbitrage devrait être remplacé par un modèle d’enquête publique semblable à celui utilisé par le [Conseil consultatif de réglementation des professions de la santé]. » (DR-73 — Residential Low Rise Forming Contractors of Metropolitan Toronto and Vicinity)

« Il y a beaucoup de travail à faire pour rectifier ce processus. De notre point de vue, l’Ordre veille à ses propres intérêts bureaucratiques et financiers quand il s’agit d’augmenter le nombre de métiers qui sont classés comme étant à accréditation obligatoire et donc assujettis au paiement de frais d’adhésion. Nous notons avec inquiétude que l’un de ses objectifs stratégiques consiste à “promouvoir l’Ordre des métiers et à augmenter le nombre de ses membres”. » (DR-78 — Ontario Chamber of Commerce)

Néanmoins, d’un côté comme de l’autre j’ai entendu qu'ils souhaitent voir les décisions prises dans l’intérêt public sans partialité perçue et avec une participation claire de l’industrie.

J’ai également entendu que le fardeau de la preuve dans le cadre d'une demande d'examen de classement devrait revenir à l’auteur de la demande, et que l’organisme qui étudie le classement d’un métier devrait également être en mesure de recueillir des informations de manière proactive au lieu de compter sur les observations qu’il reçoit.

« Nous sommes fermement convaincus qu’avant d’aller de l’avant, c’est à la partie qui demande l'examen du classement de prouver qu’elle est justifiée. » (DR-16 – Garwin Pitman)

« Toute partie qui allègue que l’accréditation devrait être obligatoire pour un métier a l'important fardeau de démontrer, preuve pertinente et objective à l'appui, qu’il est nécessaire (et pas seulement souhaitable) de procéder à cette modification. » (DR-49 — Heavy Construction Association of Toronto)

« [Pour affiner et améliorer le processus,] il faut permettre au comité de se livrer à un examen indépendant plutôt que de compter uniquement sur les informations qui lui sont données par les parties qui fournissent des preuves et des témoignages. » (DR-36 — Electrical Contractors Association of Ontario, Fraternité internationale des ouvriers en électricité)

Au cours de l'examen, les gens se sentaient de plus en plus à l’aise avec l’idée que l’auteur d’une demande d'examen de classement d’un métier devrait avoir la possibilité de choisir certaines caractéristiques du métier (ou la totalité du métier, s'il le souhaite) devant être prises en considération dans l'examen du classement d'un métier.

Dans le questionnaire de consultation, on demandait si tous les champs d’exercice devraient être mis en application, ou si la mise en application de l’accréditation obligatoire dans un métier pourrait être limitée aux métiers considérés comme posant un risque de préjudice. Les réponses à ces questions étaient divisées, avec des résultats à peu près égaux entre ceux qui sont d’accord et ceux qui ne le sont pas.

« Il faudrait mettre en application le champ d’exercice tout entier de chaque métier à accréditation obligatoire. Si l’on autorisait des zones grises ou des chevauchements des compétences entre les métiers, cela produirait des problèmes de compétence, en particulier dans le secteur syndiqué. » (DR-33 — International Union of Painters and Allied Trades, conseil de district 46)

« [Pour répondre à la question de savoir s’il faut que la totalité du champ d’exercice d’un métier à accréditation obligatoire soit exécutoire ou appliqué :] Oui. Cela concerne en particulier les métiers de l’électricité. Le travail avec l’électricité constitue un métier dangereux qui comporte des risques importants. Pour la protection du public et des travailleurs, il est extrêmement important que ce travail soit réalisé par des personnes formées et accréditées. » (DR-36 — Electrical Contractors Association of Ontario, Fraternité internationale des ouvriers en électricité)

« La mise en application d’un champ d’exercice dans son intégralité dépend du métier. Dans le cas des trois métiers de conducteur d’engins de levage, il s’agit en fait d’un ensemble cohérent de compétences qui ne peuvent pas être morcelées, car elles sont toutes liées au fonctionnement et à l’entretien de certains types d’équipements. Il serait extrêmement dangereux pour un travailleur non qualifié d’effectuer quelque tâche que ce soit énumérée dans le champ d'exercice. En conséquence, en ce qui concerne les conducteurs d’engins de levage, l’ensemble des champs d’exercice devrait être mis en application et ce, en toutes circonstances et sans exception. Cela n'est pas nécessairement le cas pour d’autres métiers à accréditation obligatoire. » (DR-87 — Ordre des métiers de l’Ontario, conseil de métier des conducteurs d’engins de levage)

« Si le champ d’exercice est structuré [de telle façon qu'il] comprend à la fois les éléments principaux et les éléments périphériques, identifiés et énumérés séparément, seuls les éléments principaux devraient appliqués. Si le champ d’exercice ne fait pas de distinction entre les tâches qui sont principales et celles qui sont périphériques, alors il n'est pas possible de l'appliquer. » (DR-82 — Christian Labour Association of Canada)

« Si un champ d’exercice reprend toutes les tâches habituellement exécutées par les membres d’un métier en particulier (et pas seulement celles qui sont principales au métier et peuvent créer un risque de préjudice pour le public qui ne peut être atténué par un autre régime réglementaire existant), alors non : l’ensemble du champ d’exercice d’un métier ne devrait pas être assujetti à la mise en application. » (DR-67— Ontario Skilled Trades Alliance)

« Oui. À condition que certaines activités puissent être effectuées par plusieurs métiers, par exemple ceux de l’automobile (310S), des camions (310T) ou des remorques (310J). Compte tenu du fait que le modèle des champs d’exercice subit une transformation, la fonction de mise en application devrait également être potentiellement révisée. [Par exemple], le changement d’un boyau d’air sur un véhicule comme un camion, une remorque, une voiture, une maison motorisée [...], etc., exige la même compétence principale, mais ce travail est circonscrit par les champs d’exercice actuels. » (DR-22 — Rolf VanderSwaag)

On m’a également parlé de l’exigence législative actuelle de réviser le classement d’un métier au moment de désigner un nouveau métier et de créer un programme d’apprentissage. Cette exigence a été un facteur dissuasif involontaire pour certains participants de l’industrie. Je propose une recommandation à cet égard, ci-dessous.

Examens de classement des métiers : Recommandations

Avant la création de l’Ordre des métiers, c’est le gouvernement qui désignait un métier comme métier à accréditation obligatoire, en particulier le ministre provincial responsable de la formation et de l’apprentissage (actuellement le ministère de la Formation et des Collèges et Universités). C’était un processus opaque, sans critères accessibles au public et sans mécanismes formels de participation. Le gouvernement a reconnu la nécessité d’établir une transparence et des critères pour prendre ces décisions importantes. Ce qui s'est traduit par la nomination de Tim Armstrong. Il n’est donc pas surprenant que la recommandation formulée par Tim Armstrong, à savoir un processus plus transparent et fondé sur des règles et confiant à des comités d’experts un mandat important, ait été accueillie assez favorablement au départ par les métiers et par les intervenants actuels de l’Ordre. Avec le recul, on peut dire que les conseils d’Armstrong étaient raisonnables et bien avisés. S’ils avaient été mieux suivis, je ne pense pas que le présent examen aurait été nécessaire.

Il est important de souligner que Tim Armstrong a considéré que l’octroi du statut obligatoire à un métier est une étape juridique importante qui devrait être entreprise en considérant avec soin l’intérêt public. C’est particulièrement vrai, car ce statut accorde effectivement à un métier le monopole sur une large part du travail. Aussi, cette décision a un grand impact sur les travailleurs, les employeurs et les consommateurs. Elle ne devrait pas être prise à la légère, et le processus décisionnel doit être capable de supporter un examen public. Il doit être accessible, transparent, fondé sur des données probantes et sans parti-pris. C’est pour cette raison qu’en Ontario, c’est le ministre, avec l’approbation de la législature, qui décide en bout de compte quelles professions de la santé devraient être réglementées.

Toutefois, le processus décisionnel de l’Ordre des métiers n'est pas celui recommandé par Armstrong. L’Ordre a reçu un plus grand pouvoir d’intervention dans la gestion du processus d’examen du classement, et ses conseils jouent un rôle important dans la nomination des décideurs. Cette approche comporte certains risques depuis le début à cause du conflit inhérent entre les deux mandats de l’Ordre à titre de défenseur et d’organisme de réglementation. Compte tenu de l’impact de l’octroi d’un monopole sur le travail, l’Ordre a toujours été assujetti à un haut niveau de surveillance externe et à une norme de probité aussi élevée. La barre avait été placée extrêmement haut, peut-être trop pour un ordre professionnel malgré ses tous ses efforts et ceux de son conseil d’administration. Une bonne part de la fragilité du processus s’est révélée dès la première demande qu’il a eu à traiter dans le cadre de cette nouvelle organisation des métiers, et le comité de décision a pris note de certaines de ses lacunes. Pour être juste envers l’Ordre, ce processus n’a guère été rendu plus facile par le grand nombre de participants qui ont sauté sur l’occasion pour exprimer leurs griefs envers l’Ordre lui-même. En fin de compte, je ne suis persuadé ni par ceux qui aiment les choses comme elles sont, ni par ceux qui veulent me voir recommander un retour au cadre de classement d’avant la création de l’Ordre.

Je pense plutôt que dans l’intérêt public et celui des métiers, et au nom de la stabilité à long terme de l’Ordre, ce processus décisionnel doit être réexaminé de telle façon à intégrer davantage de prévisibilité et de confiance dans le processus d'examen d'une demande de classement, ainsi qu’un meilleur engagement envers l’Ordre des métiers. À certains égards, on peut y parvenir en revisitant les conseils d’Armstrong sur l’importance des experts indépendants. Les recommandations sont également sensibles aux possibilités d’amélioration proposées lors de nos consultations, y compris les délais, l’inclusivité, la transparence et l’accès à plus d’informations et de recherche.

Je pose également une question sur l’approche qui existe de longue date en vertu de laquelle un métier qui cherche l’accréditation obligatoire ait le choix entre recevoir ce statut pour tout son champ d’exercice ou demeurer entièrement non réglementé et sans accréditation obligatoire. Après une analyse minutieuse de l’ensemble du système, il me semble qu’un métier demandeur doit avoir un certain degré de choix sur la gamme de travail pour lequel il a demandé l’accréditation obligatoire, sans compromettre l’exigence de formation et d’accréditation pour toute la portée du métier.

Résultats souhaités :

  • Les décisions concernant le classement d’un métier comme métier à accréditation obligatoire pourraient être prises par des groupes d’experts indépendants sur le fondement de critères précis.
  • Le risque de préjudice pourrait être le principal facteur motivant la décision de classer un métier comme métier à accréditation obligatoire.
  • Les métiers à accréditation facultative pourraient continuer à chercher à obtenir le statut de métier à accréditation obligatoire pour leur plein champ d’exercice. Ils pourraient également choisir de rechercher ce statut en fonction de certains éléments d'un champ d’exercice qu’ils jugent appropriés compte tenu des caractéristiques du métier. Les décisions dans ce domaine pourraient éclairer l'Ordre sur son cadre politique et la conformité.
  • Le fardeau de la preuve pourrait incomber au demandeur et on pourrait avoir confiance que le processus décisionnel est transparent et inclusif et que les décisions sont fondées sur des données probantes.
  • Les comités d’examen chargés du classement ou du reclassement d’un métier pourraient continuer d’examiner les champs d’exercice et d’autres renseignements concernant les métiers.
  • L’Ordre pourrait mettre l’accent sur la formation et l’accréditation pour tous les aspects du métier, la réglementation de l’exercice du métier à accréditation obligatoire et la régie de ses membres.

Recommandation 1 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Le ministre de la Formation et des Collèges et Universités devrait nommer un groupe d'experts qui participerait à des comités d'examen pour prendre les décisions concernant le classement ou le reclassement des métiers, et servir d'experts-conseils auprès du ministre pour toutes les questions relatives à l'apprentissage et à la formation.

Recommandation 2 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Au moment de nommer un nouveau métier en vertu de la Loi sur l'Ordre des métiers de l'Ontario et l'apprentissage, le ministre devrait pouvoir le classer comme métier à accréditation facultative ou soumettre la question à un comité d'examen.

Recommandation 3 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Après consultation auprès de l'Ordre, le ministre devrait déterminer les compétences et aptitudes recherchées chez les candidats susceptibles d'être choisis pour faire partie d'un groupe d'experts. Ce groupe d'experts serait constitué de particuliers sans affiliation à un métier ou à un secteur de métiers. Il pourrait s'agir de personnes possédant une expertise dans des secteurs comme l'administration publique, la facilitation et la prise de décisions, la santé et la sécurité, l'évolution du marché du travail et la conjoncture économique ainsi que la protection du consommateur.

Recommandation 4 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Un membre du groupe d'experts devrait être nommé président, et assumer la responsabilité de nommer les comités responsables des demande de classement ou de reclassement des métiers en vertu de la Loi sur l'Ordre des métiers de l'Ontario et l'apprentissage.

Recommandation 5 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Chaque comité devrait être composé de cinq à sept membres, dont un président de comité que le président du groupe d'experts choisit parmi les experts. Les décisions du comité seraient prises à la majorité des membres.

Recommandation 6 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Le conseil d'administration de l'Ordre devrait avoir le pouvoir de nommer jusqu'à deux particuliers possédant de l'expérience dans les métiers pour servir uniquement de conseillers auprès du comité d'examen, sans toutefois participer au processus décisionnel du comité.

Recommandation 7 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Les employés de la Couronne de la fonction publique de l'Ontario devraient soutenir les comités d'examen au moyen d'un secrétariat. Un employé pourrait être nommé coordonnateur général et être responsable du personnel et des activités quotidiennes du secrétariat.

Recommandation 8 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Le ministre devrait établir les critères suivants pour orienter les décisions des comités d'examen sur le classement ou le reclassement des métiers en tant que métier à accréditation obligatoire ou facultative :

  1. Le facteur clé du classement ou du reclassement d'un métier en tant que métier à accréditation obligatoire ou facultative est le risque de préjudice pour (a) une ou plusieurs personnes qui travaillent dans ce métier, (b) d'autres travailleurs affectés à la tâche à effectuer ou (c) les membres du public.
  2. Les facteurs secondaires tiennent compte de l'intérêt public évalué en fonction des critères suivants :
    • l'incidence économique, y compris les effets sur les employeurs, les apprentis, les gens de métier, les établissements de formation et le gouvernement;
    • les effets sur l'accès au métier et la mobilité de la main-d'œuvre;
    • On a démontré la nécessité de mesures de protection du public (p. ex., une réglementation supplémentaire est nécessaire, de meilleures protections environnementales, etc.);
    • les aspects relatifs à la mise en œuvre (p. ex., l'éducation et la formation, la stratégie concernant les personnes pratiquant déjà le métier [droits acquis], l'effet sur les ratios de formation, entre autres).
  3. Un comité d'examen a la permission de se pencher sur d'autres facteurs secondaires qu'il estime être d'intérêt public.
  4. Dans son processus de prise de décision, le comité d'examen devrait évaluer les critères en donnant préséance au facteur clé sur les facteurs secondaires et évaluer chaque facteur secondaire, selon ce qu'il juge approprié au sein du cadre proposé.

Le groupe d'experts, avec l'aide de son personnel, devrait développer des lignes directrices en matière de demande et de politique ainsi que toute autre documentation pertinente pour soutenir le processus de demande, pour le groupe d'experts et les demandeurs des métiers. Cette documentation serait mise à la disposition du public.

Recommandation 9 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Un conseil de métier de l'Ordre devrait déposer une demande de reclassement d'un métier en collaboration avec l'industrie. Le conseil de métier pourrait aussi tenir compte des demandes envoyées au conseil de métier par l'industrie. Le conseil de métier du métier concerné et le conseil sectoriel du secteur dont fait partie le métier devraient endosser les demandes.

Recommandation 10 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Il incomberait au demandeur de fournir suffisamment de preuves justificatives pour obtenir le classement désiré ou le reclassement d'un métier.

Recommandation 11 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Un demandeur peut choisir de demander le classement ou le reclassement, soit sur le fondement du champ d'exercice complet du métier, soit sur le fondement de certains éléments du champ d'exercice d'un métier qu'il considère appropriés en fonction des caractéristiques du métier (p. ex., les éléments qui représentent un risque pour une ou plusieurs personnes travaillant dans le métier, d'autres travailleurs affectés à la tâche à effectuer ou les membres du public) sans modifier les critères d’accréditation pour ce qui concerne la formation et la portée du champ d’exercice du métier.

Recommandation 12 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Toutes les demandes devraient faire l'objet d'une évaluation initiale par le président du groupe d'experts, et par tout autre membre du groupe à la discrétion du président. Le président aurait l'autorisation de demander des précisions sur la demande et pourrait à sa discrétion exclusive choisir d'accepter ou non la demande.

Recommandation 13 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Les comités d'examen du classement des métiers devraient :

  • entreprendre une consultation publique en s'assurant de diffuser amplement et activement un avis à l'intention du public et des intervenants;
  • recueillir leurs propres éléments de preuve pour ne pas devoir se fonder uniquement sur ceux provenant de tiers;
  • inclure des conseils en matière de mise en œuvre dans leurs décisions.

Recommandation 14 en matière d'examen de classement/reclassement des métiers. Il devrait s'écouler au plus 180 jours entre la nomination du comité d'examen et décision rendue par celui-ci. La possibilité de prolonger le délai serait à l'entière discrétion du président du comité d'examen, qui tiendrait compte des circonstances de chaque demande présentée au conseil d'administration.

Les métiers en attente d'un examen de reclassement

Les recommandations ci-dessus s’appliqueraient aux métiers qui souhaitent à l’avenir demander un examen de classement ou de reclassement. Au cours de mes consultations, on m’a également posé des questions sur la situation des métiers qui sont en attente d’un examen de reclassement, car ils avaient présenté leur demande avant le début du présent examen. Plusieurs métiers à accréditation facultative ont déposé des demandes d’examen de reclassement avant le lancement du présent examen en octobre 2014. Ces examens de reclassement ont été mis en attente en attendant l’issue du présent examen. Compte tenu de mes recommandations sur les examens des champs d’exercice, des critères révisés de prise de décision et du processus décisionnel lui-même, la question se pose de savoir ce qui se passe pour les métiers en attente d'examen de reclassement en cas de changements découlant du présent examen.

En premier lieu, si mes recommandations dans ces domaines sont mis en œuvre, le processus révisé d’examen du reclassement devrait s’appliquer uniformément à l’avenir et inclure les métiers à accréditation facultative qui sont déjà en attente. Cependant, compte tenu de l’ampleur des changements envisagés dans ces recommandations, y compris les critères de prise de décision, certains métiers pourraient souhaiter réviser leur demande, et ce devrait être autorisé sans que le métier ne perde son rang dans la file d’attente, sous réserve de l'approbation de la demande révisée par le conseil sectoriel.

De préférence, les métiers déjà dans la file d’attente participeraient à un examen du champ d’exercice avant l'examen du classement. Dans de tels cas, je recommande que ces métiers conservent leur place dans la file d’attente et se voient accorder la priorité dans le processus d'examen du champ d'exercice. Néanmoins, tout métier qui choisit de maintenir sa demande actuelle et de la mener à terme avant d’entamer une demande d’examen du champ d’exercice devrait avoir la possibilité de le faire.

Ces recommandations prévoient implicitement que les métiers actuellement classés comme métier à accréditation obligatoire ne seraient pas tenus d'obtenir une confirmation de leur statut de métier à accréditation obligatoire. Même si le fondement politique d’origine du classement de ces métiers comme métier à accréditation obligatoire est dans certains cas peu clair ou non consigné par écrit, ils ont longtemps bénéficié de ce statut de façon ininterrompue malgré plusieurs gouvernements successifs qui n'ont cru bon de les remettre en question. Bien que je ne sois pas enclin à revoir le classement de ces métiers, je formule tout de même quelques observations dans mon analyse de l’application de la loi, sur l’importante question de savoir ce qui est obligatoire, de façon pratique et raisonnable, dans les métiers à accréditation obligatoire.

Partie II. Examens des ratios compagnon-apprenti

La LOMOA désigne 33 métiers de la construction dotés de ratios prescrits. Le paragraphe 60 (1) de la LOMOA décrit ces ratios comme «  le nombre d’apprentis que peut parrainer ou employer une personne dans ce métier par rapport au nombre de compagnons qu’elle emploie ou engage autrement ».

L’Ordre a lancé le premier cycle d’examens des ratios en 2012, et il s’est achevé à l’été 2013. Selon certains commentaires positifs, le processus d’examen a été mené de façon plus transparente que précédemment. Toutefois, les participants aux examens, les membres des comités indépendants qui prenaient des décisions dans le cadre d'examens et les membres de l’Ordre en général avaient des interrogations et ont fait des suggestions sur la façon d’améliorer le processus.

Ces interrogations portaient sur le manque de données disponibles que les participants pouvaient utiliser pour faire leurs demandes, sur la question de savoir si l’Ordre était en mesure de leur fournir ces données, si les comités devaient pouvoir prendre une décision sur les ratios en l’absence de données probantes, si le processus pouvait suivre une approche plus consultative et si le comité pouvait examiner des documents ne figurant pas dans les observations écrites. On s’est également interrogé sur le but des ratios compagnon-apprenti, sur le manque de consensus généralisé de la part des participants et sur l'absence de clarifications suffisantes de la part de l’Ordre. Dans deux examens distincts, les participants ont indiqué que les membres des comités indépendants étaient peut-être en situation de conflit d’intérêts, et il apparaît clairement que le processus doit être exempt de crainte de préjugé si l’on veut qu’il soit pris au sérieux.

Les comités indépendants ont souvent fait, dans leurs décisions, des commentaires sur les questions et les suggestions formulées dans les observations écrites et, dans certains cas, ont fait des observations à cet égard.

Comme ces décisions écrites sont publiées sur le site Web de l’Ordre, je me suis permis de citer des extraits de quelques-unes d'entre-elles qui donnent une idée du contexte entourant certaines des questions et limitations déjà formellement cernées.

« Les deux parties ont présenté des observations, surtout dans des remarques orales dont nous n’avons pas tenu compte. Ces observations concernaient l'avis des parties sur les nombreuses tâches que l’Ordre devrait accomplir : collecte et publication d'une quantité suffisante de données, prise de mesures afin que les programmes d’apprentissage soient complétés par les personnes qui s'y inscrivent, promotion des métiers dans les écoles secondaires et ainsi de suite. Nous ne voulons pas diminuer l’importance de ces observations. En fait, nous n’avons pas d’autorité pour les examiner pour faire des recommandations à leur sujet. L’accès aux données est souvent évoqué par les parties devant les comités d’examen, ainsi que le fait que l’Ordre devrait en faire davantage pour recueillir et publier les données pertinentes. En fait, l’Ordre offre sur son site Internet des liens vers certaines données publiques du ministère de la Formation et des Collèges et Universités (MFCU), et il sera certainement heureux d’accueillir des suggestions pour améliorer son offre. »
— Comité d'examen des ratios RR7-2012 – Technicien du verre et du métal architecturaux

« Toutes ces parties ont abordé les questions pertinentes et ont fourni quelques commentaires réfléchis. Cependant, comme on le verra ci-dessous, aucune n’avait beaucoup de données à fournir au comité d’examen. Nous acceptons comme légitimes et sans doute informées les perceptions et préoccupations exprimées par les deux parties. Cependant, il est très difficile de prendre une décision si ces préoccupations ne s'appuient pas sur des données objectives qui justifient les conclusions recherchées par les parties. L’OHBA évoque directement cet argument à plusieurs reprises dans son observation, ce qui suggère qu'elle estime qu'il est du devoir de l’Ordre de fournir cette information. En tant que comité d’examen, il ne relève pas de notre mandat de faire des commentaires sur cette observation. Ce comité, comme tout autre comité d’examen, a la tâche de prendre une décision fondée sur les documents qui lui sont présentés. En effet, il est possible que nous ne donnions pas suite à ces observations. »
— Comité d'examen des ratios RR4-2012 – Finisseur de béton

« Comme c’est le cas dans bon nombre de ces examens de ratios, peu de données concrètes ont été réunies pour satisfaire définitivement à la plupart des critères qui nous sont imposés par le Règlement. En outre, même si les données étaient plus complètes, comme beaucoup l’ont souligné, nous avons affaire à des projections et à des prévisions qui ne sont pas infaillibles même dans le meilleur des cas. C’est pourquoi les parties sont souvent amenées à proposer ce qui leur semble être des hypothèses raisonnables quant à la situation présente et future. Nous ne mettons en doute la bonne foi de quiconque, mais comment s’étonner que ces hypothèses soient souvent formulées de telle sorte à favoriser les intérêts et projets de la partie qui les présente? »
— Comité d'examen des ratios RR18-2012 – Électricien (bâtiment et entretien) et Électricien (secteurs domestique et rural)

J’ai appris que les ratios sont établis pour atteindre un certain nombre d’objectifs parfois divergents, parmi lesquels :

  • élaborer des normes de formation;
  • faire la promotion de la santé et de la sécurité sur les lieux de travail;
  • aider à assurer un bassin équilibré de main-d’œuvre dans la province.

Les ratios compagnon-apprenti existent en Europe depuis le Moyen-Âge. En Ontario, les ratios figurent pour la première fois dans la loi avec l’adoption de la loi intitulée Apprenticeship and Tradesmen’s Qualification Act (ATQA). La LQPAGM a remplacé l’ATQA en 1990. Dans les deux textes de loi, des comités consultatifs provinciaux (experts nommés par le ministre) ont fait des recommandations au ministre concerné sur des questions reliées aux métiers spécialisés, y compris les ratios. Ce processus de recommandations au ministre sur les ratios n’était pas très connu, n’invitait pas la participation des parties intéressées, seulement les comités consultatifs provinciaux et les décisions prises n’étaient pas fondées sur un ensemble cohérent de critères publiquement connus.

Après la publication des rapports Armstrong et Whitaker, l’une des fonctions essentielles prévues par le mandat de l’Ordre était la gestion d’un examen indépendant et cyclique des ratios compagnon-apprenti. Armstrong et Whitaker ont beaucoup parlé du processus et des critères éventuels pour ces examens, puis les membres du conseil des nominations de l’Ordre des métiers, faisant office de conseil de transition pour l’Ordre, ont établi le processus et les critères d’examen des ratios dans le Règl. de l’Ont. 458/11.

Historique de la fixation des ratios compagnon-apprenti en Ontario

Les ratios de formation ont une incidence significative sur les aspects essentiels de certaines entreprises, voire les collectivités où elles exercent leurs activités. Les préoccupations au sujet des ratios datent de bien avant la création de l’Ordre. Lors de mes rencontres avec les intervenants, j’ai entendu des arguments pour et contre les ratios, notamment ceux que des élus ont évoqués au cours de la législature actuelle.

Le résumé qui suit décrit les développements historiques qui ont mené à l’approche actuellement utilisée.

Pour simplifier les choses, dans le débat sur les ratios de formation en apprentissage s’affrontent deux arguments. Dans son rapport de 2008 sur l’accréditation obligatoire, Tim Armstrong a résumé les positions opposées :

« Ceux qui sont en faveur du système de ratios existant ont fait valoir qu'il était nécessaire afin d'assurer aux employeurs un nombre suffisant de compagnons pour fournir une formation de qualité aux apprentis, [et ceux] qui critiquent le système [de ratios] existant affirment qu’il a trop souvent pour effet de limiter artificiellement le bassin de main-d’œuvre. 22 »

La Loi sur la qualification professionnelle et l’apprentissage des gens de métier (LQPAGM), a établi les ratios visiblement en vue d'assurer sécurité, qualité du travail et formation efficace. Les ratios ont été fixés soit par le truchement de règlements d'application générale ou de règlements spécifiques à un métier pris en vertu de certaines lois. Cependant, de nombreux employeurs soutiennent que le caractère rigide des ratios leur cause des difficultés.

La Loi sur l’apprentissage et la reconnaissance professionnelle (LARP) a été adoptée à la suite de nombreux commentaires reçus pendant un processus d’engagement pour la réforme de l’apprentissage qui a duré deux ans. La LARP n’exigeait pas l'application de ratios pour la formation en milieu de travail, et elle n’imposait pas un nombre d’heures fixe ou un taux salarial pour les métiers. Ce sont plutôt des comités sectoriels qui ont établi des lignes directrices pour les métiers régis par la LARP. Il appartenait aux employeurs individuels de décider de suivre ou non ces directives, ce qui leur donnait la souplesse nécessaire pour embaucher des apprentis sans nuire à la qualité et à la sécurité de la formation.

Les métiers concernés par les ratios compagnon-apprenti de la LQPAGM ont été repris dans la LOMOA, et l’Ordre a reçu le mandat de procéder à des révisions cycliques des ratios, y compris l’établissement des critères et processus. La création de l’Ordre a permis de mettre en place un processus systématique et transparent d’examen des ratios. C’était également l’occasion pour l’Ordre d’établir un cadre de politique publique pour guider l’élaboration des ratios.

Un tel cadre politique aiderait l’industrie et permettra d’avoir une perspective publique pour équilibrer les intérêts privés implicites dans l’utilisation et le suivi des ratios. En l’absence d’un cadre précis qui comprend les objectifs de politique publique, il est difficile de mesurer l’effet et l’efficacité des ratios. Comme l’a souligné Tim Armstrong, la compréhension que les ratios peuvent avoir un effet sur l’offre et la demande de main-d’œuvre, les salaires et l’économie, a fait l’objet de débats remontant, au moins, jusqu’à l’époque du Rapport Dymond en 1973. Comme je l’ai entendu au cours de mon examen, les ratios peuvent avoir un impact positif ou négatif, selon le point de vue et leur mise en œuvre, sur un certain nombre d’aspects importants du marché du travail, de la sécurité des travailleurs, du salaire et de la formation (notamment, l’acquisition de compétences appropriées et la souplesse dans l’offre de formation), ainsi que sur les employeurs qui comptent sur la main-d'œuvre. Cette liste n'est pas exhaustive, mais elle démontre la complexité de la mise en œuvre des ratios et les impacts importants qu’ils peuvent avoir sur l’industrie et l’économie en général.

Au cours de mes consultations, des intervenants ont soulevé le point que les critères actuels utilisés pour déterminer les ratios ne sont pas alignés sur l'intérêt public, problème qui est aggravé par l'absence de données pertinentes sur lesquelles se fonder pour prendre des décisions. On a déclaré que dans la première série d’examens des ratios, les métiers ont défendu leurs positions sans nécessairement se fonder sur des données, que ce soit par omission ou en raison de l'absence de données probantes. La preuve présentée était souvent peu concluante, ce qui met en évidence la nécessité de disposer de données fiables présentées dans un contexte et sous une forme qui permette à un comité d’examen de déterminer si elles sont pertinentes ou périphériques l'argument évoqué. Des inquiétudes ont été exprimées au sujet du peu de temps dont on dispose pour présenter la preuve devant un comité d’examen et à propos de la question de savoir si celui-ci a le pouvoir d'exiger une preuve supplémentaire qui permette d'avoir une compréhension juste du contexte. Compte tenu de ces préoccupations et de la confusion entourant les objectifs de politique publique concernant l’utilisation de ratios, il n’est pas étonnant que la première série d’examens des ratios ait suscité et exacerbé des tensions. Afin de mesurer l’efficacité de l’aide fournie par les ratios, en fonction de leurs incidences et résultats, il faudra disposer de données probantes, orientées par un objectif politique précis et soutenues par un processus rigoureux, qui permettent de faciliter la prise de décisions éclairées.

Les ratios dans les autres territoires de compétence

Dans le système fédéral canadien, la responsabilité de la réglementation des métiers est dévolue aux provinces. Par conséquent, le processus utilisé pour déterminer les ratios compagnon-apprenti varie à travers le Canada en fonction :

  • du nombre de métiers assujettis à des ratios,
  • du mode utilisé pour déterminer quels métiers sont assujettis à des ratios,
  • de l’utilisation ou non d'un ratio donné.

La méthode relative à l’utilisation et au développement de ratios qui consiste, entre autres, à élaborer des règlements sur les métiers, a été établie au rythme de l'évolution des relations entre les gouvernements et l’industrie. Certains gouvernements ont choisi de donner aux employeurs une grande flexibilité dans la formation des apprentis, soit en n’utilisant aucun ratio, soit en permettant qu'un plus petit nombre de compagnons puisse former un plus grand nombre d’apprentis. Par exemple :

  • En Colombie-Britannique, il n’y a jamais eu de ratios obligatoires. Depuis 2011 en Alberta, tous les métiers ont un ratio compagnon-apprenti de 1:2, ou plus, selon le métier (c.-à-d., un compagnon pour au moins deux apprentis dans tous les métiers).
  • En Saskatchewan, la plupart des ratios prévus par les règlements23 permettent également à un compagnon de former plusieurs apprentis. Dans quelques métiers (chaudronnier, isolant, plâtrier, tuyauteur-monteur) ont des ratios de 1:1 pour le premier apprenti embauché, et ensuite, plusieurs compagnons doivent former les apprentis additionnels. Les examens des ratios ont lieu à la demande du gouvernement, mais il le fait rarement, et c'est seulement à la suite d'observations et de demandes de la part d'organismes. Les décideurs gouvernementaux élaborent des recommandations en tenant compte des conditions de sécurité, mais en accordant la priorité aux facteurs économiques.
  • En Nouvelle-Écosse, tous les métiers sont assujettis à un ratio par défaut de 1:1 et certains métiers ont des ratios plus élevés (un compagnon pour plusieurs apprentis). Pour chaque métier à accréditation obligatoire, le ratio est de 1:1, et le processus pour changer un ratio est dirigé par l’industrie, plus particulièrement le comité consultatif sur le métier. Si un employeur ne peut pas respecter le ratio, il peut demander un rajustement à la Nova Scotia Apprenticeship Agency. L’employeur doit montrer qu’il n’existe qu’une possibilité limitée de localiser et d’employer des compagnons en précisant les mesures prises pour embaucher plus de compagnons, en décrivant la disponibilité des apprentis de niveau supérieur et en répondant à d’autres critères.
  • Au Québec, l’utilisation des ratios de formation se rapproche le plus de ce qui se fait en Ontario. Contrairement à la Saskatchewan et à la Nouvelle-Écosse, les calculs de ratios en Ontario et au Québec prévoient un plus grand nombre de compagnons par apprentis. Le chiffre est calculé en fonction d’une échelle mobile pour les chantiers où travaille plus d’un apprenti (p. ex., métier de couvreur : compagnon-apprenti 1:1, 2:1). Tous les métiers de la construction du Québec ont des ratios qui sont appliqués. Aucun ratio dans les métiers autres que ceux de la construction.

L’Ontario continuera d’utiliser les ratios pour l’instant. Par conséquent, il est important de maintenir un processus justifiable et transparent pour les déterminer, et de fournir aux décideurs les meilleurs critères pour ce faire. Il est également important que les ratios de formation répondent aux objectifs de politique publique et qu'ils soient établis en fonction de la meilleure information à la disposition des décideurs.

Ratios compagnon-apprenti : Ce que m’ont dit les intervenants

On m’a demandé de formuler des recommandations sur le processus et les critères prescrits dans le règlement de l’Ontario 458/11 pris en vertu de la LOMOA. Cela comprend le processus et les critères d’examen des ratios compagnon-apprenti dans les métiers assujettis à un ratio.

Cela ne relevait pas de mon mandat, mais de nombreux participants ont évoqué des arguments pour et contre l’existence des ratios en Ontario. Certains ont fait valoir des avantages spécifiques des ratios actuels. On m’a dit que les ratios étaient plus élevés en Ontario comparativement à d’autres provinces et territoires du Canada et qu’ils devraient être modifiés afin que les employeurs aient la souplesse nécessaire pour embaucher des apprentis. D’autres ont affirmé que les ratios avaient peu d’effet sur l’embauche, parce que les employeurs n’embauchaient pas d’apprentis dans certains métiers et secteurs ou dans certaines régions.

Dans les observations écrites et les rencontres en personne, la plupart des intervenants semblaient accepter que la fonction d’examen des ratios continue de relever de l’Ordre, pourvu que l’on améliore les critères et le processus à temps pour le prochain cycle. J’ai perçu un désir d’avoir des consultations plus ouvertes et élargies, des critères clairement liés à la raison d’être des ratios compagnon-apprenti, avec un rapport au risque de préjudices, et d’avoir accès à des recherches et des données appropriées pour les participants du processus.

« L’approche du comité d’arbitrage a bien fonctionné relativement à l’examen des modifications aux ratios. On a examiné un grand nombre de dossiers de ratios dans un délai relativement court. Les décisions des comités d’examen ont rigoureusement appliqué les critères énoncés au Règl. de l’Ont. 458/11 et évalué la preuve. Tous les promoteurs ont eu l’occasion de présenter des observations orales. Les limites imposées par les comités sur la longueur et le format des observations écrites et la durée des arguments oraux ne sont pas déraisonnables. On a respecté toutes les exigences de procédure et d’équité. » (DR-85 — Ordre des métiers de l’Ontario — Conseil de métier des conducteurs d’équipement lourd)

« On s’inquiète du manque de représentation des employeurs dans les processus d’examen des ratios et des classements de métiers, en particulier le peu de voix émanant du secteur des PME. Sans une large représentation de points de vue, d'intervenants et de régions, les processus d’examen ne parviennent pas à donner le résultat souhaitable pour l’ensemble de l’Ontario et sa population. » (DR-53 — Greater Sudbury Chamber of Commerce)

 « Le modèle de la Commission des relations de travail de l’Ontario empêche la participation de non-spécialistes. En particulier, les examens des ratios ont montré comment des personnes ayant des préoccupations légitimes concernant le processus réglementaire ne sont pas en mesure de satisfaire aux exigences onéreuses et formelles d'une demande d'examen. » (DR-77 — Ontario Home Builders' Association)

 « Comme nous l’avons vu quand nous avons participé à des examens de ratios, le processus est devenu largement politisé. Dans certains cas, c’est devenu un “concours” pour voir quel syndicat ou quelle organisation pourrait générer le plus de lettres types. Ce n’est pas une bonne façon de prendre des décisions quand on a affaire à des métiers dans des situations à haut risque. De plus, ce n’est pas dans l’intérêt public de donner à la mobilité de la main-d’œuvre, par exemple, le même poids que celui attribué à la protection de l’environnement ou à la sécurité publique au moment de prendre une décision. De toute évidence, l'environnement et la sécurité sont nettement plus importants et devraient être traités comme tels lors de la prise de décision. Il est plus prudent que les décisions de ces instances penchent du côté de la sécurité publique et de la sécurité des travailleurs, au risque de faire une erreur. » (DR-36 — Electrical Contractors Association of Ontario, Fraternité internationale des ouvriers en électricité)

« Les processus de consultation de l’Ordre présentent des défis, y compris celui-ci : l'obligation que ce soit un expert qui soit chargé de répondre aux questions soulevées. Cela limite la possibilité d’avoir une rétroaction significative de l’ensemble du secteur, à savoir les compagnons, les apprentis, les entrepreneurs et le grand public qui sont en fin de compte concernés par l’issue du processus de consultation. (DR-45 — Ontario Electrical League) »

Ratios compagnon-apprenti : Recommandations

Le ratio compagnon-apprenti prescrit le nombre d’apprentis pouvant être parrainés ou employés dans un métier par rapport au nombre de compagnons employés ou autrement engagés. Au fil du temps, les ratios semblent avoir été fixés pour atteindre un certain nombre d’objectifs différents et potentiellement divergents, y compris : maintenir des normes axées sur la formation, faire la promotion de la santé et de la sécurité sur les lieux de travail et aider à assurer un bassin de main-d’œuvre équilibré dans la province. Ce sont tous des résultats importants.

Les ratios ont été fixés pour la première fois dans la loi intitulée Apprenticeship and Tradesmen’s Qualification Act (ATQA). La LQPAGM a remplacé l’ATQA en 1990 et, en vertu des deux textes de loi des comités consultatifs provinciaux législation (conseillers nommés par le ministre) ont fait des recommandations au ministre concerné sur les questions reliées aux métiers spécialisés, y compris les ratios. Le processus consistant à faire des recommandations sur les ratios au ministre n’était pas très connu et ne comprenait pas la possibilité d'inviter les parties intéressées à participer, si ce n'est au moyen des comités consultatifs provinciaux, et les décisions n’étaient pas prises en fonction d’un ensemble cohérent de critères publiquement connus.

Après les rapports Armstrong et Whitaker, l’Ordre a été chargé d’établir un examen cyclique indépendant des ratios compagnon-apprenti et d'en assurer la gestion. Les métiers, les employeurs et d’autres intervenants de l’Ordre étaient généralement satisfaits de la première série d’examens menés en 2012-2013, et surtout de leur transparence et de leur caractère cyclique. Le mérite en revient aux concepteurs du processus décisionnel et à l’Ordre des métiers. On a cependant formulé des réserves à propos du degré d’inclusivité, des courts délais pour rendre les décisions et le grand nombre et la nature générale des critères établis pour guider les décideurs.

Je fais un certain nombre de recommandations portant sur les possibilités d’améliorer un processus qui a été bien géré par l’Ordre. Celles-ci reprennent certaines des modifications proposées visant à intégrer plus de rigueur dans le processus d’examen du classement, même si elles ne vont pas jusqu’à recommander un changement à la structure ou au lieu de la prise de décision. Il me semble que le modèle tripartite actuel des comités de l’Ordre est pertinent pour le mandat central de celui-ci dans la formation et l’apprentissage ainsi que pour les intérêts des employeurs, des syndicats et des gens de métier. Dans ce contexte, la perspective de l’intérêt public se retrouve dans la recommandation qui propose un ensemble réduit et ciblé de critères pour guider les décideurs.

Résultats souhaités :

  • Amélioration de la surveillance et des rapports de l’Ordre portant sur les ratios compagnon-apprenti.
  • Soutien adéquat du personnel de l’Ordre pour les comités.
  • Compréhension de la raison d’être des ratios (c.-à-d., la qualité de la formation et de l’offre) et des critères.
  • Confiance envers un processus transparent et inclusif où les décisions sont fondées sur des données probantes.

Recommandation 1 en matière de ratios compagnon-apprenti. La sélection du groupe d'arbitres participant aux comités d'examen et de nouveaux comités d'examen devrait se poursuivre tel qu'il est décrit dans la Loi sur l'Ordre des métiers de l'Ontario et l'apprentissage. Le personnel professionnel et administratif de l'Ordre devrait soutenir les comités d'examen des ratios.

Recommandation 2 en matière de ratios compagnon-apprenti. L'Ordre devrait déployer les efforts nécessaires pour communiquer l'information concernant l'examen des ratios afin d'assurer une meilleure participation des intervenants de partout en Ontario.

Recommandation 3 en matière de ratios compagnon-apprenti. Le conseil d'administration de l'Ordre devrait songer à établir d'autres critères en vertu du Règl. de l'Ont. 458/11. Les comités d'examen évalueraient les demandes en fonction de ces critères afin de décider du ratio adéquat pour un métier. Je recommande les critères suivants :

  • la qualité de la formation au travail, l'effet du ratio compagnon-apprenti dans la formation, l'efficacité de l'apprentissage et l’accréditation;
  • le potentiel de risque de préjudice pour l'apprenti et d'autres personnes;
  • les données démographiques et l'information portant sur le marché du travail pour ce métier, y compris l'âge et la disponibilité des compagnons, le nombre d'apprentis éventuels et inscrits et le taux d'achèvement des apprentissages et de l’accréditation;
  • l'incidence de la conjoncture économique, y compris les effets sur les consommateurs, les employeurs, les apprentis, les gens de métier, les établissements de formation et le gouvernement;
  • la demande pour les métiers spécialisés dans les diverses régions/zones géographiques de la province et les réalités des secteurs de métiers;
  • l'expérience des ratios d'un métier ou d'un secteur semblable dans d'autres territoires;
  • les autres facteurs d'intérêt public.

Le comité d'examen peut évaluer les critères de la façon qu'il juge appropriée.

Recommandation 4 en matière de ratios compagnon-apprenti. Il se pourrait qu'il faille accorder au conseil d'administration le pouvoir de retarder brièvement le prochain cycle, prévu pour 2016, afin de permettre la consultation publique sur les possibles modifications réglementaires proposées et d'autres activités de mise en œuvre.

Recommandation 5 en matière de ratios compagnon-apprenti. Le comité d'examen des ratios devrait avoir la possibilité de recueillir ses propres éléments de preuve. Il ne devrait pas se contenter de ceux présentés provenant des observations écrites et verbales des participants.

Recommandation 6 en matière de ratios compagnon-apprenti. L'Ordre devrait accélérer la collecte et le suivi des données ainsi que la recherche en matière de ratios et rendre ces renseignements publics.

Recommandation 7 en matière de ratios compagnon-apprenti. Le conseil d'administration devrait revoir le délai imposé à un comité d'examen pour rendre sa décision après sa nomination. Le délai actuel de 120 jours pourrait être prolongé à 180 jours, et tout prolongement supplémentaire serait à la discrétion du conseil. Comme proposition de rechange, le président du comité d'examen pourrait déterminer le délai prescrit pour cette partie du processus, en fonction des circonstances propres à une demande en particulier. Le délai devrait être clairement communiqué.

Recommandation 8 en matière de ratios compagnon-apprenti. L'Ordre devrait préparer un cadre politique et d'évaluation pour clarifier les objectifs généraux de la politique publique, y compris l'objet et les questions de mise en œuvre des ratios compagnon-apprenti pour les métiers assujettis à des ratios. Ce cadre devrait être nourri par les intervenants de l'Ordre et les constatations devraient être rendues publiques.


Table des matières / Section

L’Ordre et l’application de la loi

En ce qui concerne l’examen de l’application de la loi par l’Ordre, mon mandat m’amène à formuler des recommandations sur les deux points suivants :

  1. Les possibilités de clarifier et d’améliorer la façon dont l’Ordre prend des décisions concernant le champ d’exercice des métiers, y compris l’application des interdictions figurant dans la partie II de la LOMOA.
  2. L’attention que l’Ordre devrait, s’il y a lieu, accorder aux décisions prises par la Commission des relations de travail de l’Ontario (CRTO) dans les conflits de compétence ou d’affectation des tâches (entre les parties syndicales et patronales) en vertu de la Loi sur les relations de travail.

Comme les autres lois régissant les ordres d’autoréglementation, la LOMOA contient des dispositions relatives aux plaintes, aux mesures disciplinaires et à l’aptitude à exercer un métier des membres de l’Ordre. Ces dispositions se trouvent dans la partie V de la LOMOA mais ne faisaient pas partie du présent examen. Le cadre de référence précise plutôt que l’examen doit porter sur les dispositions relatives aux infractions définies à l’article 86 de la LOMOA, en particulier sur la façon dont l’Ordre doit faire respecter les exigences d’accréditation obligatoire (ou empêcher tout exercice non autorisé d’un métier à accréditation obligatoire) faisant l’objet des articles 2 et 4 de la LOMOA.

En termes simples, les questions abordées dans cette partie de mon examen sont sous-tendues par les plaintes et préoccupations exprimées par certaines parties syndicales et patronales dans le secteur de la construction. L’approche de l’Ordre par rapport à l’application des exigences d’accréditation obligatoire serait, selon elles, incompatible avec les obligations imposées à la CRTO par la loi et la jurisprudence. On m’a expliqué que c’est une cause d’incertitude et de perturbation sur les chantiers. L’approche de l’Ordre et l’impact sur le terrain sont, pour l’essentiel, incontestés, mais il existe des opinions divergentes sur la façon d’y remédier.

Cette section du rapport est organisée de la manière suivante :

  • Contexte : un bref historique de l’application des exigences d’accréditation obligatoire en Ontario.
  • L’utilisation par l’Ordre des champs d’exercice dans l’application de la loi : une discussion sur la mesure dans laquelle l’Ordre a suffisamment de pouvoir discrétionnaire en amont pour faire appliquer le dispositif d’une façon qui pourrait ou serait mieux adaptée à la prise de décision et à la jurisprudence de la CRTO, ainsi qu’aux droits des parties patronales et syndicales et des travailleurs qui en découlent. C’est l’un des nombreux endroits dans le présent rapport où je fais allusion à des possibilités en amont pour l’Ordre de jouer un rôle plus actif dans la résolution des problèmes découlant du chevauchement des compétences entre les métiers.
  • Application fondée sur le risque : une discussion des approches fondées sur le risque comme élément de la réglementation.
  • Conflit entre l’application de la loi par l’Ordre et les décisions de la CRTO : y compris les origines et la nature de ce conflit, lesquelles sont déjà largement reconnues par les intervenants dans l’industrie de la construction. Nous exposons à cet égard des cas, des observations et des préoccupations émanant de participants à la consultation.
  • Façons de résoudre le conflit entre l’application de la loi par l’Ordre et les décisions de la CRTO : y compris la validation par moi des préoccupations exprimées par les parties prenantes de la consultation à l’endroit du statu quo. J’exprime également mon malaise par rapport au point de vue d’un grand nombre de parties prenantes, selon lequel la fonction d’application de la loi par l’Ordre devrait être abandonnée parce qu’elle fait doublon par rapport à celle d’autres organismes ou fonctions d’inspection.
  • Recommandations relatives à l’application de la loi par l’OrdreQuand je recommande que la CRTO joue un rôle dans le traitement des appels provenant de certains volets de l’application de la loi, cela signifie qu’à mon avis, l’Ordre devrait avoir un rôle officiel dans ces appels et toute modification à la loi découlant de décisions du gouvernement devrait notamment exiger que la CRTO tienne compte de la LOMOA.

Contexte

Avant la création de l’Ordre, le ministère du Travail (MTR) avait délégué l’autorité relativement à la conformité aux exigences d’accréditation obligatoire pour tous les métiers à accréditation obligatoire nommés en vertu de la LQPAGM et de la LARP, à l’exception du métier de coiffeur (dont 21 des 22 métiers à accréditation obligatoire). Au début, cette mesure faisait partie d’un décret en Conseil adopté en 1993 pour demander au MTR de faire respecter les qualifications professionnelles. Par la suite, le texte pertinent était le Règl. de l’Ont. 572/99 en vertu de la Loi sur la santé et la sécurité au travail (LSST), concernant les exigences en matière de formation pour certains ensembles de compétences et de métiers. Par ailleurs, le Règlement 950 en vertu de la Loi sur les infractions provinciales (LIP) autorisait le MTR à délivrer des contraventions en cas de non-respect des exigences d’accréditation obligatoire : 195 $ pour le travailleur et 295 $ pour l’employeur.

Pendant mes discussions avec des fonctionnaires du MTR au cours de cet examen, j’ai appris que la grande majorité des contraventions produites en vertu de la LIP pour non-respect des exigences d’accréditation obligatoire l’avaient été par le Bureau de protection des emplois du MTR à Ottawa. Dans d’autres régions de la province, les inspecteurs du MTR ont utilisé l’autorité que leur confère la Loi sur la santé et la sécurité au travail (LSST). La majorité des mesures d’application de la loi ont pris la forme d’ordonnances de conformité de l’inspecteur pour les infractions à la LSST. Les représentants de certains métiers étaient d’avis que l’application de la LQPAGM et de la LARP n’est pas uniforme et complète dans l’ensemble de la province. En vertu de la LSST, les appels interjetés contre les ordres d’inspecteurs et la surveillance d’arbitrage relèvent de la CRTO. La CRTO avait déjà beaucoup d’expérience dans l’analyse et l’interprétation des appels en contexte et à la lumière de sa longue feuille de route et de sa responsabilité quant au règlement des conflits de compétence au sens de l’article 99 de la Loi sur les relations du travail (LRT). Les observations écrites que j’ai reçues et les discussions que j’ai eues dans le cadre du présent examen m’ont aidé à comprendre que les interventions de la CRTO étaient très pertinentes. Nous pouvons présumer qu’il y aurait une large et vigoureuse opposition à toute suggestion qui pourrait changes les choses à cet égard.

J’ai aussi compris que, lorsque les inspecteurs du MTR procédaient à des contrôles réguliers en vertu de la LSST, ils vérifiaient les certificats de qualification, tout en prenant bien soin de distinguer ces vérifications des plaintes qui sont directement liées à des désaccords entre les parties, relativement aux champs de compétence. Les conseils de politique du MTR ont guidé les inspecteurs. Ces conseils contenaient des mises en garde aux inspecteurs dans le but de leur éviter d’être entraînés dans des conflits « économiques ou politiques » tels que ceux où « deux métiers se disputent parce que chacun veut recevoir les travaux prévus par un contrat » (ce qui constitue un conflit sur les champs de compétence)24. Cela m’amène à la conclusion que les efforts déployés par les syndicats pour s’attribuer des tâches au moyen de plaintes, notamment en vertu de la LQPAGM et de la LSST, remontent à avant la création de l’Ordre. Il n’est donc pas surprenant que cette question ait refait surface sous le régime de la LOMOA.

Dans son rapport et ses recommandations sur la création de l’Ordre des métiers de l’Ontario, Armstrong envisageait une approche plus forte et collaborative, par rapport à l’application de la loi, que ce qui avait cours à l’époque. Cette approche permettrait au personnel des bureaux de terrain du MFCU et aux inspecteurs du MTR de repérer et de cibler les infractions aux lois et règlements sur les métiers qui existaient à l’époque afin de faire en sorte que les lieux de travail respectent les facteurs concernant la santé et la sécurité, notamment les exigences quant aux ratios25.

Dans sa recommandation visant à créer une « unité améliorée d’application de la loi », Armstrong prévoyait que cette unité collaborerait étroitement avec le personnel de terrain du MFCU et du MTR pour faire respecter les lois et règlements relatifs à l’exercice des métiers. Selon lui, ces activités d’application de la loi « se rapporteraient principalement, mais non exclusivement, aux métiers à accréditation obligatoire » et « des pouvoirs coercitifs pourraient être attribués aux membres [de l’équipe d’application de la loi par l’Ordre] »26. Les recommandations d’Armstrong sur la mise en application reposaient sur son hypothèse que le non-respect des ratios (situation fréquente à l’époque, comme il l’a fait remarquer) aggraverait les problèmes touchant la santé et la sécurité. Pour souligner ce point, il recommandait de renforcer les exigences relatives aux ratios – non pas en changeant les ratios eux-mêmes, mais en modifiant les exigences que les employeurs devaient respecter et les pénalités auxquelles ils s’exposeraient27. À ce sujet, il faisait remarquer que certains intervenants qui exigent des mesures plus fortes d’application de la loi avaient recommandé que le personnel de terrain du MFCU (conseillers en formation et emploi) soit doté de pouvoirs coercitifs. Dans sa dernière recommandation, il préconisait des pouvoirs légaux pour que les agents d’application de la loi par l’Ordre des métiers puissent traiter de ces problèmes. Par conséquent, on pourrait supposer qu’il verrait bien ses agents travailler en collaboration avec d’autres responsables sur le terrain afin de réduire au minimum les problèmes de santé et de sécurité sur les chantiers. De plus, le juge Whitaker a recommandé dans son rapport de créer un service permanent d’application de la loi, guidé par un cadre de travail approprié28.

Pendant les audiences du comité permanent de la LOMOA (Projet de loi 183), le gouvernement a reçu des témoignages de certains groupes d’intervenants qui désiraient confier à l’Ordre un rôle plus fort et plus rigoureux d’application de la loi que ce qui avait été précédemment proposé. Ces personnes ont souligné le rôle de l’application de la loi dans la protection du public et celle de l’intégrité des métiers à accréditation obligatoire contre les personnes qui exercent un métier sans détenir de permis et qui ne respectent pas les codes, règlements ou normes en vigueur sur les chantiers. Certains intervenants ont ajouté l’importance, pour les gens de métier, de l’application adéquate afin d’assurer le respect des exigences en matière de formation et de ratios.

Les pouvoirs d’application de la loi (infractions des parties I et III de la LIP) ont été transférés du MTR à l’Ordre, au printemps 2013. Le registraire de l’Ordre nomme les inspecteurs et enquêteurs qui sont désignés par le ministre de la Formation et des Collèges et Universités comme agents des infractions provinciales conformément au paragraphe 1 (3) de la LIP. Selon les données dont je dispose, la fonction d’application de la loi par l’Ordre dispose maintenant d’un effectif d’environ 75 personnes, dont une cinquantaine d’agents.

Depuis le 8 avril 2013, l’Ordre est chargé de faire respecter les exigences d’accréditation obligatoire en Ontario. Le MTR a soutenu l’Ordre pendant un an tandis que celui-ci se préparait à amorcer ses activités de mise en application. En vertu de la LOMOA, l’Ordre a le devoir de servir et de protéger l’intérêt public – devoir qui s’applique à tous les objets et fonctions que lui confère la loi. L’un de ces objets est de « régler les problèmes de conformité à l’égard des questions relevant de l’Ordre », ce qui comprend les articles 2 et 4 de la LOMOA, comme suit :

  • L’article 2 interdit à toute personne non autorisée d’exercer un métier à accréditation obligatoire.
  • L’article 4 interdit à toute personne d’employer ou d’engager autrement une personne non autorisée pour l’exécution d’une tâche ou l’exercice d’un métier à accréditation obligatoire.

L’application de ces interdictions peut protéger l’intérêt public d’un certain nombre de façons, par exemple, en faisant en sorte que seuls les professionnels qui se conforment à un seuil standard en matière de formation et de compétence puissent accomplir des actes potentiellement dangereux ou se livrer à l’exercice d’un métier comportant un certain nombre d’actes potentiellement dangereux, ce qui permet de réduire le risque de préjudice. En veillant à la conformité avec ces interdictions, on fait en sorte qu’un plus grand nombre de personnes deviennent membres de l’Ordre, ce qui fait qu’elles doivent alors respecter d’autres normes et exigences professionnelles. Cela comprend la possibilité de faire l’objet de plaintes du public, avec des mesures disciplinaires potentielles, à cause d’une faute professionnelle, d’une incompétence ou d’une incapacité, conformément aux dispositions de la partie V de la LOMOA. Ce sont des caractéristiques fondamentales de tout Ordre professionnel. De par la loi qui le constitue, l’Ordre doit protéger l’intérêt public, même si d’autres organismes atténuent les risques de dommages ou réglementent la protection des consommateurs.

L’utilisation par l’Ordre des champs d’exercice en application de la loi

La Division de la conformité et de l’application de la loi de l’Ordre a utilisé les champs d’exercice comme base principale pour déterminer si une personne est en violation des interdictions prévues aux articles 2 et 4 de la LOMOA.

L’Ordre a adopté une pratique qui consiste à voir tout acte qui serait accompli dans le champ d’exercice d’un métier à accréditation obligatoire, sous réserve des exonérations applicables ou des chevauchements de compétences, comme équivalant à « l’exercice » d’un métier à accréditation obligatoire, et donc comme une violation des interdictions en vertu de la partie II de la LOMOA. Pour appuyer cette position, l’Ordre a mis au point un certain nombre d’outils, notamment :

  • Une « grille des champs d’exercice », décrite par l’Ordre comme « conçue pour décomposer la formulation des champs d’exercice et déterminer les différentes activités possibles ou les éléments des tâches que contient cette formulation ».
  • Des « grilles de chevauchement des actions » et un « catalogue général des chevauchements » qui servent ensemble à déterminer les recoupements présents dans la formulation des champs d’exercice de divers métiers.

Certains intervenants se sont dits préoccupés par le fait que, dans leur état actuel, les champs d’exercice ne se prêtent pas à une telle pratique. Selon l’un des intervenants : « Il n’est ni possible ni souhaitable de considérer chaque aspect du champ d’exercice d’un métier comme étant soumis à l’accréditation obligatoire et d’agir en conséquence (traduction libre) ». Ce même intervenant ajoute :

De plus, les champs d’exercice sont désuets, car ils ont été conçus à un certain moment et, dans de nombreux cas, ont été dépassés compte tenu de l’évolution technologique et d’autres mutations. Pour cette raison, la [CRTO], qui était auparavant responsable du régime de réglementation des métiers, a adopté une approche contextuelle et calculée des champs d’exercice. Plutôt que de donner aux termes leur signification du dictionnaire et de les appliquer en vase clos, la CRTO ne maintient un procès-verbal d’infraction que si les tâches en litige, définies dans un contexte pratique, ne peuvent être exécutées en toute sécurité sans que les intervenants aient suivi la formation spécialisée offerte exclusivement aux membres du métier à accréditation obligatoire (traduction libre) 29.

Il s’agit d’une déclaration importante. Elle soulève une question préliminaire : savoir si l’Ordre est tenu de se rapporter aux définitions de dictionnaire en matière de champs d’exercice pour définir ce que signifie « exercer » un métier à accréditation obligatoire, aux fins des interdictions prévues par la LOMOA. L’analyse par Richard Steinecke des champs d’activité professionnelle30 et du sens d'« exercer » une profession suggère que le comportement ne doit pas nécessairement être détaillé dans le vaste champ d’application d’une profession pour pouvoir être réglementé. Selon la common law, un comportement relevant du champ d’une profession doit être pratiqué à intervalles rapprochés, courants ou habituels pour être considéré comme étant équivalent à exercer la profession. Toutefois, cette exigence a été assouplie lorsque l’intérêt public ou le risque de préjudice constituent des problèmes potentiels.

En fait, il n’existe pas de définition claire de ce que signifie « exercer » un métier à accréditation obligatoire. Ce n’est pas forcément aussi simple que de se reporter à la définition des mots figurant dans le libellé des champs d’exercice. En fait, il se peut qu’une lecture aussi rigide des champs d’exercice ne permette pas de définir ce que signifie exercer un métier à accréditation obligatoire. Je pense que l’Ordre devrait plutôt aborder cette question en élaborant un cadre de politique clair et cohérent pour simplifier le sujet, sous l’angle de l’intérêt public et en incluant vraisemblablement des considérations relatives au risque de préjudice.

Activité actuelle d’application de la loi par l’Ordre

Bien que cette information ne soit pas accessible sur le site public de l’Ordre, ce dernier a déclaré qu’il avait mis en place des politiques et procédures opérationnelles pour appuyer les agents chargés d’appliquer la loi sur le terrain. Selon l’Ordre, ces politiques et directives opérationnelles sont fondées sur les principes suivants :

  • promotion de la conformité par l’information et l’enseignement;
  • application d’une méthodologie rigoureuse;
  • discernement et analyse de chaque cas pour décider s’il convient de faire respecter la loi ou non;
  • protection de l’intérêt public.

La marche à suivre de l’Ordre quant à la manière de mener une procédure d’inspection mentionne l’utilisation du pouvoir discrétionnaire dont sont investis les agents chargés d’appliquer la loi :

« Lorsqu’une personne ou un employeur ne respecte pas la loi ou lorsque des infractions ont été observées, l’agent doit évaluer la situation et tenir compte de nombreux facteurs (notamment, le fait que la personne sait ou non qu’elle devrait avoir un permis et qu’elle expose le public à des dangers, l’attitude de la personne, les infractions aux champs d’exercice, le résultat d’enquêtes précédentes, le degré de complexité, etc.) pour décider de la marche à suivre ».

Ces procédures font référence à des infractions. L’Ordre a fait de grands efforts pour définir les infractions en utilisant diverses grilles pour les distinguer et comparer le libellé des champs d’exercice. Cela comprend également une affirmation selon laquelle il existe une équation automatique entre « savoir qu’on devrait avoir un permis » et « exposer le public à des dangers ». Bien qu’il importe de laisser une marge de manœuvre au personnel chargé d’appliquer la loi, une interprétation des champs d’exercice qui tiendrait davantage compte du risque donnerait régulièrement des résultats supérieurs.

L’Ordre m’a donné un aperçu de ses activités d’application de la loi pendant la durée du présent examen. Pour la période de janvier à septembre 2015, l’Ordre signale une répartition assez égale des inspections sur le terrain entre les secteurs de l’énergie motrice et du bâtiment, à savoir respectivement 50 % (3 916 visites d’inspection sur le terrain) et 46 % (3 565 visites d’inspection sur le terrain). Quelque 281 visites d’inspection, soit 4 %, se sont faites dans le secteur tertiaire (secteur des services). À partir du nombre total de visites d’inspection effectuées sur le terrain au cours de la même période, les agents d’application de la loi ont délivré 113 contraventions à des particuliers ou à des employeurs dans le secteur de la force motrice, et 136 dans le secteur de la construction. Il y en a eu 69 dans le secteur de la construction ICI et 67 dans celui de la construction résidentielle.

Le nombre total de contraventions dans le secteur de la construction ICI représentait environ 10 % du nombre total d’activités d’application de la loi (69 contraventions à 670 personnes non autorisées). Cependant, certains employeurs se sont dits pris au dépourvu par le recours à des contraventions provinciales et par des avertissements jugés trop musclés, en particulier parce que ces employeurs croyaient que les questions d’attribution des tâches étaient déjà prises en compte par d’autres mécanismes (p. ex., les conventions collectives entre syndicats et employeurs, la jurisprudence de décisions rendues par la CRTO) et que plusieurs décennies s’étaient écoulées sans que de telles mesures d’application de la loi ne soient prises.

Les mesures appliquées aux personnes qui exercent un métier sans autorisation ne se limitent pas aux contraventions. L’Ordre utilise un certain nombre de tactiques pour forcer les particuliers et les employeurs à se conformer à la loi. Cela inclut le fait de diffuser de l’information et de donner un enseignement. Par exemple, l’Ordre veille à renseigner les personnes prises en défaut sur les options d’apprentissage, le processus d’évaluation de l’équivalence professionnelle31 et l’adhésion à l’Ordre. Cette approche est louable en ce sens qu’elle incite les gens à se joindre à l’Ordre, et qu’elle permet, à terme, d’assujettir un plus grand nombre de personnes à différentes normes en vertu des dispositions de la partie V de la LOMOA.

Cependant, des interprétations rigides des champs d’exercice continuent de décrire ce qu’est le non-respect de la loi, sous réserve d’une série d’exceptions, d’exemptions et de chevauchements. Ces interprétations ne prennent pas directement en compte le risque de préjudices ou de chevauchements de compétences qui ne sont pas prévus par les champs d’exercice. En outre, elles risquent de ne laisser aucun répit à des personnes qui ne devraient pas être tenues de se conformer du point de vue du risque de préjudice.

L’Ordre a également mis au point un protocole éclair d’application de la loi. Ce protocole vise à cibler les efforts de mise en application dans des secteurs et des zones géographiques spécifiques pour assurer un impact maximum selon les secteurs faisant l’objet du plus grand nombre de plaintes. Pendant la première moitié de 2015, l’Ordre a mené des campagnes éclair dans les secteurs de l’énergie motrice et de la construction, au sein de deux régions, et prévoit mener deux autres campagnes de ce genre d’ici la fin de l’année. L’Ordre n’a pas fourni la preuve que ces activités d’application de la loi visent des lieux de travail qui présentent un risque élevé ou bien une économie au noir. En fait, ces activités semblent surtout déclenchées par des plaintes.

Approche d’application de la loi basée sur le risque

Les démarches basées sur le risque par rapport à la réglementation évoluent depuis plusieurs dizaines d’années, en particulier dans le cadre des efforts visant à moderniser la réglementation. Les approches fondées sur le risque et appuyées par des données ont permis d’élargir l’éventail des choix de politiques fondées sur le risque, de résoudre les conflits entre groupes d’intérêts concurrents et de fournir des moyens objectifs et transparents de justifier l’attribution des ressources.32 Par exemple, au Royaume-Uni, la Professional Standards Authority contrôle le travail de neuf organismes de réglementation de la santé en utilisant une approche qu’elle qualifie de« finement dosée ». Cela permet de désigner une force réglementaire appropriée pour une évaluation quantifiée et qualifiée du risque de préjudice.

Plusieurs autorités administratives de l’Ontario ont également adopté une approche d’application de la loi basée sur les risques, notamment l’Office des normes techniques et de la sécurité (ONTS) et l’Office de la sécurité des installations électriques (OSIE). L’ONTS dispose d’un large mandat pour veiller à la sécurité d’un grand nombre d’articles diversifiés. Ceux-ci englobent les appareils élévateurs, les dispositifs de parc d’attractions, les articles rembourrés, ainsi que le transport, la manutention et le stockage de gaz volatils. L’ONTS a recours à un processus de « prise de décision tenant compte du risque » pour gérer ses priorités réglementaires33. Ce processus comprend la mesure des années de vie en fonction de l’incapacité (AVAI) de l’Organisation mondiale de la Santé. L’AVAI fournit un moyen rationnel de combiner les blessures de différents degrés de gravité en une seule unité de mesure. De son côté, l’OSIE a entrepris un travail approfondi d’élaboration d’un mode d’évaluation des risques associés aux personnes qui exploitent ou se présentent comme exploitant une entreprise de sous-traitance sans permis en bonne et due forme.

L’Ordre admet également ce fait. En 2014-2015, Michael Rothe34 a entrepris un examen du processus de plainte de l’Ordre relativement à la conformité et à l’application de la loi. L’examen s’est achevé en mars 2015. Il comprenait des recommandations selon lesquelles l’Ordre devrait adopter une approche fondée sur le risque pour l’application de la loi afin de réguler le secteur d’activité, et qu’il devrait envisager le recours prudent à la LIP pour lutter contre l’économie clandestine. Plus précisément, cet examen a recommandé que l’Ordre adopte une approche semblable à celle de l’ONTS, en ces termes :

L’Ordre [...] bénéficierait grandement d’une approche similaire à l’application de la loi. Plutôt que de réagir passivement aux plaintes des consommateurs, comme le font la majorité des professions réglementées de la santé, ou d’affecter son petit nombre d’agents à des inspections aléatoires comme il le fait actuellement, l’Ordre pourrait se concentrer sur les secteurs de son mandat de réglementation qui posent les risques les plus importants et les plus généralisés pour le public, en justifiant cette action auprès du public et du gouvernement comme un événement de « risque extrême »35.

D’après les renseignements dont je dispose, le conseil de l’Ordre a accepté les recommandations de cet examen dans le but de renforcer les pratiques d’application de la loi en adoptant une approche basée sur les risques. Je suis convaincu de la validité de cette nouvelle orientation. Le rapport Rothe tombe à point compte tenu de certains des thèmes dont je traite. Il est directement pertinent pour ma discussion de la politique élargie quant à l’interprétation de ce que cela signifie d’exercer un métier à accréditation obligatoire : soutenir une approche transparente, défendable et prévisible, et axée sur le risque de préjudices. Pour cela, il faudrait que le cadre de travail et les interprétations spécifiques soient mis à la disposition du public.

De nombreux intervenants m’ont également parlé d’une perception selon laquelle les mandats de l’Ordre et d’autres organismes de réglementation se chevaucheraient. C’est là une chose à laquelle on peut s’attendre, compte tenu de l’envergure et de la complexité du système des métiers. Je comprends que plusieurs organismes, y compris l’Ordre, réglementent les mêmes gens de métier ou les tâches qu’ils accomplissent. Plusieurs de ces organismes, dont l’ONTS, ont exprimé le désir de collaborer plus étroitement avec l’Ordre, surtout en ce qui concerne ses pratiques d’application de la loi et la façon dont il utilise les champs d’exercice pour orienter ses pratiques.

On me dit que certains intervenants de l’Ordre, y compris des représentants des employeurs et des employés, ont offert de faire profiter l’Ordre de leur expérience du terrain. Il existe un grand besoin de collaboration. Je recommande que le conseil d’administration mette sur pied un comité consultatif composé de ses parties prenantes. Cette idée s’inscrit dans la recommandation Armstrong, selon laquelle des ressources devraient être attribuées pour créer une « unité améliorée d’application de la loi » réunissant employeurs et employés, qui s’occuperait non seulement des questions d’application de la loi relatives à l’accréditation obligatoire, mais aussi de la priorisation des politiques plus larges de protection du public (contre l’économie clandestine, notamment).

Comme c’est le cas pour d’autres organismes de réglementation, la LOMOA donne au conseil d’administration de l’Ordre le pouvoir de créer des comités. Généralement, les comités permanents ou spéciaux que créent les ordres de réglementation remplissent des fonctions importantes dans la réalisation des programmes et services de l’organisme. Par exemple, l’Ordre royal des chirurgiens dentistes de l’Ontario est doté d’un comité permanent du programme de responsabilité professionnelle, composé de membres qui ne siègent pas au conseil d’administration. Ce comité présente l’ensemble de ses décisions sous forme de recommandations officielles au conseil d’administration pour qu’il les approuve.

Le conflit entre les mesures d’application de la loi par l’Ordre et les décisions de la Commission des relations de travail de l’Ontario

La décision de l’Ordre d’adopter la totalité du champ d’exercice pour les métiers comme référence relativement à l’application de la loi englobe aussi des tâches « périphériques ». D’aucuns ont réagi à cette idée de « périphérie » des métiers. Pour commencer, il pourrait être utile de se reporter aux commentaires d’Armstrong sur l’accréditation obligatoire. Armstrong avait vu et signalé que « les contours de certaines parties des composants fonctionnels d’un métier en particulier devraient être inclus dans le volet obligatoire de la description d’un métier pouvant donner lieu à des problèmes de chevauchement indésirables et évitables : p. ex., l’inclusion des fonctions périphériques non dangereuses et non complexes au-delà des éléments de base essentiels du métier »36.

Pour plus de clarté, tel est le sens contextuel que j’attribue à la notion de « périphérie ». La majorité des gens des métiers de la construction avec qui j’ai dialogué pendant mes consultations comprennent d’emblée ce concept de la même façon.

Il est incontestable, surtout dans le secteur de la construction, mais aussi dans d’autres secteurs, que le chevauchement des compétences existe entre les métiers. Pendant des dizaines d’années, les différends au sujet de ces zones de chevauchement (presque toutes dans l’industrie de la construction) ont été résolus entre les syndicats ou entre les syndicats et les employeurs, et ont fait l’objet d’ententes de différents types. Dans certains cas, les différends au sujet du champ de compétence d’un métier (lequel champ est, dans la plupart des cas, équivalent à celui du syndicat) ont été renvoyés à la CRTO à titre de conflits de compétence. Leur règlement a eu lieu dans cette tribune en fonction de critères établis par la Commission. Les décisions de cette dernière ont été largement acceptées. Le savoir-faire, l’expérience et la crédibilité de longue date de la CRTO en ce qui concerne les champs de compétence et d’autres questions touchant les relations de travail sont considérés comme hors pair en Ontario. J’y reviendrai ultérieurement.

Dans les semaines qui ont suivi ma nomination, ceci m’est rapidement apparu : la question que le ministre m’a demandé de traiter pourrait être analysée un peu plus en profondeur. Le cœur de la question peut se formuler comme suit : il existe un conflit entre les pratiques d’application de la loi par l’Ordre et la jurisprudence de la CRTO dans le règlement des différends liés aux champs de compétence en vertu de l’article 99 de la LRT.

Inévitablement, la décision de l’Ordre d’adopter une approche d’application de la loi selon laquelle l’exécution de tout acte relevant du « champ d’exercice entier » d’un métier à accréditation obligatoire équivaut à « exercer » un métier à accréditation obligatoire37 (et, par conséquent, de faire l’objet d’une mesure d’application de la loi) est en conflit avec les ententes précédentes entre les parties du lieu de travail et les décisions antérieures de la CRTO dans la résolution des différends associés au champ de compétence et, dans certains cas, entraîne leur annulation.

Ce devrait également devenir un problème prospectif compte tenu de la myriade de facteurs dans les secteurs et les lieux de travail qui ont entraîné des chevauchements par le passé. Le besoin d’avoir, dans certains cas, des équipes de travail mixtes chargées de tâches interchangeables en est un exemple évident. Ce problème ne risque pas de disparaître.

Cette description du cœur de la question est largement reconnue par les parties prenantes de l’Ordre dans le secteur de la construction. Il y avait de toute évidence un consensus préexistant sur la nature de cette question avant ma nomination à titre d’examinateur. Ce « conflit » et sa relation avec les champs d’exercice étaient décrits dans les documents d’information de base que le personnel du ministère et de l’Ordre m’ont remis38. En réponse à mes autres demandes, le personnel m’a donné des exemples de la façon dont ce conflit se manifestait sur les chantiers (voir ci-dessous).

Comment s’étonner dès lors que ma caractérisation de ce conflit dans les discussions avec les parties prenantes de la province ait été presque entièrement incontestée? Indépendamment de l’ampleur de l’approche de l’Ordre par rapport à l’application de la loi (dont je parle plus bas), il a été allégué qu’elle aurait eu un effet tangible sur les droits préexistants des syndicats, des travailleurs et des employeurs – avec le potentiel d’avoir un impact beaucoup plus important encore. Je tends à être d’accord. Il faut traiter de cette question. Je fais des recommandations qui permettront d’y arriver sans compromettre les droits et ententes qui remontent à avant la création de l’Ordre. Si l’on ne traite pas de ce problème, cela nuira à la capacité de l’Ordre de réaliser son mandat

Éléments de preuve concernant l’Ordre, la compétence professionnelle et la CRTO

On m’a évoqué un certain nombre de préoccupations concernant les impacts négatifs de l’approche de l’Ordre par rapport à l’application de la loi. Cette section du présent rapport contient la description de deux grandes préoccupations, avec quelques études de cas, ainsi que des exemples représentatifs des commentaires formulés par certains intervenants quant à ces préoccupations. La première concerne le processus d’appel en vertu de la LOMOA :

« Dans ce nouveau régime, le rôle de la Commission [des relations du travail de l’Ontario] a été éliminé. Les inspecteurs de l’Ordre portent des accusations qui mènent à des poursuites en vertu de la Loi sur les infractions provinciales. Ces accusations ne peuvent être contestées que devant la cour provinciale, qui n’a ni le savoir-faire ni la compétence nécessaires pour interpréter les restrictions relatives aux métiers à accréditation obligatoire dans leur contexte. Les syndicats n’ont pas qualité pour contester les accusations ou pour participer à l’instance devant la cour provinciale, même si les accusations en question affectent fondamentalement l’intérêt des travailleurs qu’ils représentent. La cour provinciale manque également de compétence pour suspendre l’instance, ce qui met inutilement en cause la stabilité des projets de construction et ouvre la porte à des abus. Le résultat est un régime d’application de la loi aux métiers à accréditation obligatoire qui est marqué par une carence de savoir-faire, d’orientations de principe et de garanties procédurales nécessaires à l’équité, la rationalité et la légitimité globale »39.

Deuxième préoccupation majeure, soulevée par la section locale 183 de l’Union internationale des journaliers d’Amérique du Nord conjointement avec d’autres syndicats, des employeurs et des associations d’employeurs : le fait que les agents d’application de la loi par l’Ordre reçoivent un certain nombre de plaintes au sujet de compétences qui auraient déjà fait l’objet d’un examen et d’une décision à la CRTO. En outre, d’aucuns font remarquer que ces plaintes nécessitent des efforts, potentiellement de la part de syndicats concurrents, pour avoir une autre instance sur des conflits de compétence déjà réglés par des décisions rendues par la CRTO ou qui constituaient des questions auparavant abordées par les conventions en milieu de travail.

Lors de mes rencontres à travers la province, les parties qui mettent en question les activités d’application de la loi menées par l’Ordre ont exprimé une préoccupation parallèle quant au potentiel de perturbation des arrangements de longue durée sur les chantiers de construction. À mon avis, ce sont des préoccupations graves qui méritent qu’on y prête attention.

Jusqu’ici, l’Ordre a eu pour position qu’il faut appliquer l’ensemble de l’exercice. On m’a signalé que certaines activités de mise en application prévues avaient été suspendues en attendant la publication du présent rapport. Si ma recommandation dans ce domaine est approuvée, sa mise en œuvre nécessiterait le réexamen de certaines pratiques d’application de la loi.

Dans certains cas, le conflit entre la mise en application de la loi par l’Ordre et la jurisprudence de la CRTO a été précédé de plusieurs décennies de différends sur les champs de compétences entre de grands et puissants syndicats du secteur de la construction. Les exemples les plus fréquents comprennent l’installation de conduits électriques pour y faire passer des câbles, le creusage de tranchées pour l’installation de drains et, plus récemment, les activités associées à l’installation de panneaux solaires. Ces exemples montrent la réémergence, dans le cadre d’activités d’application de la loi par l’Ordre, de certains différends portant sur les mêmes compétences et les mêmes syndicats.

Les documents d’information que l’Ordre m’a remis comprenaient des exemples de « conflits entre la mise en application de la loi par l’Ordre et la jurisprudence de la CRTO ». Je donne ci-dessous des exemples représentatifs de cas, de commentaires et de préoccupations tirés des documents d’information et des exposés de participants à la consultation. Dans chaque cas, il s’en est suivi un effet perturbateur sur le chantier. Comme je l’ai déjà dit, il n’existe en pratique aucun droit d’appel pour les syndicats qui subiraient les effets négatifs de l’activité d’application de la loi. Ces cas sont bien connus dans l’industrie du bâtiment. Ils sont devenus un point de mire pour de nombreux intervenants préoccupés par le mandat et les activités de l’Ordre. Je cite également une inquiétude évoquée par l’Ontario Sewer and Watermain Construction Association. On trouvera également l’exposé des préoccupations exprimées par les employeurs, les associations d’employeurs et les syndicats.

Stacey Electric – Promenade Herb Gray à Windsor40

De nombreux intervenants ont mentionné ce cas notoire, qui avait déclenché une inquiétude généralisée auprès de certains métiers à accréditation facultative et de leurs employeurs ou associations d’employeurs. Cette affaire portait sur les activités d’installation de dispositifs d’éclairage des voies et des tunnels de la promenade Herb Gray à Windsor (la promenade Windsor). Les récits sur les tâches effectuées et les points de vue sur la pertinence des activités d’application de la loi par l’Ordre varient selon les sources. Cependant, il ne fait aucun doute qu’en avril 2014, un inspecteur de l’Ordre a remis onze avis d’infractions provinciales (contraventions) à Stacey Electric, l’un des principaux entrepreneurs électriciens qui participaient au projet de la promenade Windsor. Cette mesure était motivée par le fait que l’entreprise aurait employé ou engagé des membres non accrédités de la section locale 625 de l’UIJAN pour effectuer les tâches ou exercer le métier à accréditation obligatoire d’Électricien – Construction et entretien, en violation de l’article 4 de la LOMOA. Chaque contravention était assortie d’une amende de 360 $. Les travailleurs individuels n’ont pas reçu de contraventions.

Étant donné que l’inspecteur de l’Ordre avait menacé de remettre d’autres contraventions encore, avec des amendes plus salées, si jamais la violation se poursuivait, la société Stacey Electric a cessé d’affecter des journaliers aux tâches en question41. Elle les a alors confiées à des électriciens accrédités. J’ai entendu différents comptes rendus sur la nature exacte des tâches effectuées par les membres de l’UIJAN. Selon la Division d’application de la loi de l’Ordre, des journaliers non-électriciens avaient été vus en train de brancher des fils électriques. L’Ordre juge que ce travail est dangereux et fait partie du champ d’exercice du métier d’Électricien – Construction et entretien. Selon l’UIJAN, les électriciens accrédités auraient effectué la totalité des travaux électriques. Les journaliers n’auraient réalisé que des travaux « civils » (non électriques) qui « ne comportaient pas l’installation de câbles électriques ou le travail sur des pièces électriques sous tension »42. Plus précisément, les travailleurs n’ont fait qu’installer des conduites, des chemins de câbles et des piquets de prise de terre, « le genre de tâche réalisée par les membres de l’UIJAN depuis des dizaines d’années dans la région de Windsor et à travers la province43 », apparemment pour faire suite à une décision que la CRTO avait rendue plus tôt dans le cadre d’un autre chantier.

Les sections locales 625, 1059 et 1089 de l’UIJAN ont évoqué l’affaire Stacey Electric pour illustrer les lacunes du nouveau régime d’application de la loi en vertu de la LOMOA. Selon leurs observations, alors que Stacey a choisi de se défendre en plaidant non coupable, la section locale 625 de l’UIJAN n’avait pas qualité, devant la cour provinciale, pour contester les accusations ou participer à l’instance.

L’audience de la cour provinciale devait se tenir cinq mois après que les accusations ont été portées. Entre-temps, la société Stacey a été placée sous séquestre, et les accusations suspendues. Les sections locales de l’UIJAN font valoir que si l’instance avait eu lieu, il est peu probable que la Cour provinciale aurait appliqué la décision Weinmann (selon laquelle les membres non-électriciens de l’UIJAN possédaient l’expérience nécessaire pour réaliser précisément ce genre de tâches en toute sécurité); cette réserve pointe du doigt le manque de savoir-faire et de compétence expresse pour mener une analyse fondée sur les accusations, de façon contextuelle et cohérente, en fonction de la jurisprudence de la CRTO pour ce qui est des conflits de champs de compétences. Les sections locales de l’UIJAN ont noté que le scénario « Stacey » risque de se répéter en l’absence d’une correction rapide du régime d’application de la LOMOA, et que la généralisation de l’accréditation obligatoire ne ferait que compliquer le problème44.

On m’a informé que, à la suite des accusations portées contre Stacey Electric, le syndicat des journaliers et d’autres parties ont exprimé au gouvernement de l’Ontario de fortes objections quant à l’usage de l’autorité d’application de l’Ordre pour trancher des questions de champs de compétences.

Greenfield Energy Centre, à Sarnia45

En 2012, la CRTO rendait une décision46 confirmant l’affectation des tâches contestées (retrait et réinstallation des lourdes conduites d’air et de gaz d’alésage, de brides et bobines de graissage de tuyauterie et de brides et bobines nécessaires pour déconnecter des turbines, des génératrices et autres équipements) à des mécaniciens de chantier plutôt qu’à des monteurs de conduites à vapeur. En 2014, l’Ordre a reçu une plainte à propos de cette affectation des tâches. Il a effectué une inspection. On lui a transmis la décision de 2012 de la CRTO comme preuve que l’affectation de tâches aux mécaniciens de chantier avait été correcte, et que l’Ordre ne devrait pas prendre de mesures d’application de la loi.

L’Ordre a examiné la question et a conclu que, en dépit de la décision de la CRTO, une partie des tâches en litige (p. ex., rebrancher la tuyauterie interconnectée sur la turbogénératrice) devait être effectuée par des monteurs de conduites de vapeur (et non par des mécaniciens de chantier)47. De plus, l’Ordre était en désaccord avec la décision de la CRTO d’attribuer l’intégralité des tâches en litige aux mécaniciens de chantier, parce que cette constatation n’avait pas été étayée par une analyse des champs d’exercice respectifs en vertu des règlements de la LOMOA. En particulier, l’Ordre a constaté ceci :

  • La CRTO n’aurait pas dû traiter le facteur de compétence et de formation comme« neutre », étant donné que les deux métiers ne sont pas réellement sur un pied d’égalité du point de vue de la formation par rapport aux tâches en litige. (Les mécaniciens de chantier reçoivent une formation facultative sur les systèmes pneumatiques ou hydrauliques, alors que les monteurs de conduites de vapeur reçoivent une formation approfondie sur un vaste éventail de systèmes, y compris les circuits à haute pression qui intègrent des conduites.)
  • La CRTO semble avoir traité les champs d’exercice prévus par les règlements de la LQPAGM d’une manière superficielle, sans définir ou appliquer les termes pertinents, comme « turbine ».

En fin de compte, le 22 octobre 2014 ou vers cette date, la Division d’application de la loi de l’Ordre a exercé son pouvoir discrétionnaire et a décidé de ne pas appliquer les interdictions de la LOMOA à l’endroit des mécaniciens de chantier. L’intervention de l’Ordre n’en a pas moins été source de perturbations. Cette affaire prouve clairement la réalité de l’affrontement entre les activités d’application de la loi menées par l’Ordre et la CRTO.

Greely Construction – SLR d’Ottawa

Le bureau régional de l’UIJAN pour le Centre et l’Est du Canada m’a écrit, le 7 mai 2015, pour signaler certaines préoccupations au sujet d’une visite sur le terrain auprès du consortium qui construit le système léger sur rail (SLR) d’Ottawa. Selon l’UIJAN, un inspecteur de l’Ordre aurait « menacé » de porter des accusations et potentiellement de déposer une injonction si l’un des sous-traitants, Greely Construction, continuait d’avoir recours à des membres de l’UIJAN pour poser des conduites. L’UIJAN m’a fait savoir que ses membres posent des conduites depuis des dizaines d’années, conformément à des décisions claires que la CRTO a prises il y a des décennies48.

Ferme solaire à Cochrane

Le bureau régional de l’UIJAN pour le Centre et l’Est du Canada m’a écrit le 27 mars 2015 pour me communiquer son inquiétude concernant un avertissement que les inspecteurs de l’Ordre avaient donné, le 19 mars, à un entrepreneur en train de réaliser des travaux électriques dans une ferme solaire à Cochrane49. Selon de l’Ordre pour faire suite à l’inspection menée sur le terrain, l’Ordre aurait dépêché sur place des inspecteurs en réponse à une plainte qui lui avait été présentée. Après vérification du certificat de qualification des travailleurs, l’agent d’application de la loi aurait discuté de l’affaire avec les représentants concernés, ceux de l’entrepreneur et ceux du sous-traitant en électricité. L’agent d’application de la loi leur aurait dit que des électriciens doivent effectuer l’installation de modules solaires, en particulier les supports métalliques utilisés comme chemins de roulement, puisque ces tâches relèvent du champ de compétence du métier d’électricien. Les inspecteurs ont également obtenu de l’entrepreneur et du sous-traitant un accord prévoyant « que cette tâche doit être réalisée par des électriciens à compter du 19 mars 2015 »50.

L’UIJAN a affirmé que la Division d’application de la loi de l’Ordre avait fait une « détermination sur des champs de compétence » qui interfère avec son champ de compétence, en se fondant sur une décision de 2014 de la CRTO qui avait auparavant statué en sa faveur (H.B. White)51.

Les documents d’information que l’Ordre m’a fournis montrent que les tâches en litige dans la décision H.B. White sont peut-être différentes de celles qui se sont effectuées à la ferme solaire de Cochrane. Un peu plus loin dans le présent rapport, je formule l’opinion que ce genre de décision relèverait plutôt d’un tribunal administratif tel que la CRTO.

Préoccupations soulevées par de grandes associations d’employeurs et par de petites entreprises

J’ai pris connaissance d’une myriade de préoccupations quant à l’approche adoptée par l’Ordre pour l’application de la loi dans toutes les régions de la province. Elles émanaient aussi bien de petits et de grands employeurs que d’associations sectorielles. En voici quatre exemples pertinents.

Dans le mémoire qu’elle m’a présenté, la Sarnia Construction Association souligne la tension entre les réalités de chevauchements dans les tâches des métiers à accréditation obligatoire ou facultative et l’approche de l’Ordre quant à l’application de la loi. L’Association soutient que la création de l’Ordre et son approche actuelle relativement à l’application de la loi suscitent davantage de possibilités de conflits de compétence sur les chantiers. Elle déclare que certains métiers à accréditation obligatoire tentent maintenant d’utiliser leur champ d’exercice pour appuyer leurs revendications de compétence. L’Association affirme que « ces revendications sont parfois frivoles et augmentent le risque que l’Ordre s’immisce dans le dossier des relations du travail. En plus de perturber le travail, cela risque d’entraîner une hausse des coûts pour l’industrie. Les revendications de compétence doivent être résolues par les parties au différend ou par la CRTO, au besoin, et non par l’Ordre. » (DR-8, Sarnia Construction Association).

Dans son mémoire, la Heavy Construction Association of Ontario soutient que les champs d’exercice énoncés dans le Règl. 275/11 de la LOMOA ne reflètent pas exactement la manière dont les tâches sont réellement attribuées dans l’industrie de la construction. L’Association soutient que « quand la LQPAGM a été remplacée par la LOMOA, il n’y avait pas de justification raisonnable pour retirer à la CRTO son droit de regard sur les appels des décisions concernant ce qui constitue ou pas les tâches exclusives d’un métier à accréditation obligatoire; or, cette autorité devrait être immédiatement retournée à la CRTO ». Elle estime que la CRTO a statué régulièrement sur ces questions pendant des dizaines d’années dans le contexte d’appels d’ordres d’arrêt des travaux délivrés en vertu de la LQPAGM, ainsi que dans le cadre de conflits de compétence entre syndicats. L’Association mentionne également que les restrictions prévues par la LOMOA sur la capacité des employeurs à attribuer des fonctions dont on peut dire qu’elles relèvent du champ de compétence d’un métier à accréditation obligatoire ne sont pas sensibles aux diverses conditions géographiques et sectorielles qui existent dans l’industrie de la construction. Elle compare cela à l’approche de la CRTO quand elle est appelée à résoudre des conflits de compétences entre des syndicats de la construction, situation dans laquelle les pratiques locales constituent un facteur important (DR-49, Heavy Construction Association of Ontario).

Hydro One Networks Inc., estime que les conflits potentiels entre les décisions de l’Ordre et celles de la CRTO sont très inquiétants et qu’il ne devrait exister qu’une seule autorité pour la prise de décisions. Dans son mémoire, Hydro One affirme que « l’Ordre ne devrait pas pénaliser un employeur qui se conforme aux instructions de la CRTO. L’employeur ne devrait pas se retrouver dans la situation impossible d’avoir à faire le choix d’ignorer l’un ou l’autre de ces organismes » (DR-30 – Hydro One Networks Inc.).

L’Ontario Sewer and Watermain Construction Association (OSWCA) s’est dite préoccupée du fait que l’un de ses membres de moindre envergure avait reçu un avertissement et été menacé d’amendes à la suite d’une l’installation de tuyauterie destinée à des conduites électriques. Selon les dires de l’OSWCA, « c’est la même question de compétence qui a surgi dans d’autres régions de la province, et plus particulièrement sur la promenade Herb Grey, même si dans le cas présent, il s’agit d’un entrepreneur beaucoup plus petit qui travaille sur un chantier de moins grande envergure [...] nous souhaitons ardemment que les recommandations émanant de votre examen énoncent clairement la manière dont les conflits entre les pratiques antérieures, les décisions rendues et le Règlement 275/11 doivent être traités, car l’incertitude causée par la façon de travailler dans tout cela est de plus en plus difficile à gérer52 ».

Inquiétudes évoquées par les syndicats

À l’instar de l’UINJA, qui s’est longuement exprimée sur la mise en application de la loi, d’autres syndicats ont également évoqué leur inquiétude sur l’approche adoptée par l’Ordre à cet égard.

Dans son mémoire, le Carpenters’District Council of Ontario affirme que si la CRTO a déjà décrété que certaines tâches étaient partagées et pouvaient être correctement effectuées par plus d’un corps de métier, l’Ordre doit s’en remettre à la CRTO et adopter l’approche contextuelle de cette dernière par rapport aux champs d’exercice. Le mémoire poursuit ainsi : « Autrement, cela créerait un fouillis cauchemardesque de décisions contradictoires qui paralyserait totalement notre secteur d’activité. Par ailleurs, nous estimons aussi que, dans le cadre de ses activités d’application de la loi, l’Ordre doit faire preuve de vigilance pour se prémunir contre les parties qui tenteraient de l’instrumentaliser afin de gagner un champ de compétence par des voies détournées. » (DR-26, Carpenters’ District Council of Ontario).

Le Millwright Regional Council of Ontario estime que « le champ d’exercice prévu par les règlements ne concordent aucunement avec la façon dont le travail est attribué dans son métier ou secteur. L’attribution du travail par majorations est le legs durable des pratiques antérieures dans de vastes secteurs touchant les décisions antérieures de la CRTO, les lettres d’affectation des entrepreneurs, ainsi que de nombreuses ententes avec des métiers, permettant à tous les corps de métier et à la CRTO de mener leurs activités » (DR-25 –Millwright Regional Council of Ontario).

Le Iron Workers District Council of Ontario exprime une opinion comparable en faisant remarquer que les champs d’exercice « ne concordent pas avec la façon dont une grande partie du travail est réellement attribuée par les employeurs », et que « l’Ordre devrait se référer au rôle de la Commission à titre de tribunal expert dans l’interprétation des relations du travail » (DR-17 — Iron Workers District Council of Ontario).

Comment traiter les conflits entre l’application de la loi par l’Ordre et la prise de décision par la CRTO

Il est clair, d’après les cas cités ci-dessus et à l’issue de discussions que j’ai eues avec des centaines d’intervenants de l’Ordre, qu’il existe un conflit entre les services d’application de la loi par l’Ordre et l’obligation statutaire de la CRTO lorsqu’il s’agit de trancher en matière de conflits de compétence, de jurisprudence et, dans certains cas, d’ententes conclues sur le lieu de travail. Les activités d’application de la loi menées par l’Ordre nuisent à la stabilité des chantiers de construction en Ontario. Il est en outre évident qu’il existe des perturbations dans des circonstances où les employeurs, les travailleurs et les syndicats estiment que leurs droits ont été cristallisés par des décisions rendues, des accords d’entreprise ou une pratique antérieure.

Les activités d’application de la loi menées par l’Ordre perturbent la stabilité sur les chantiers de construction de l’Ontario, y compris là où employeurs, travailleurs et syndicats estiment que leurs droits ont été concrétisés par des décisions rendues, par des ententes sur les lieux de travail ou par les pratiques antérieures de la CRTO.

En outre, tout cela semble être bien connu, et parfaitement compris par les services d’application de la loi par l’Ordre, qui a probablement la possibilité et la souplesse nécessaires pour modifier ses façons de faire. Je fonde mes conclusions à cet égard sur la preuve qui m’a été présentée.

Cela dit, il existe différentes opinions sur la façon de résoudre le problème. J’en arrive maintenant au cœur de la question que le ministre m’a demandé d’examiner. En réponse à la question soulevée dans mon mandat, l’Ordre et les métiers à accréditation obligatoire se sont dits préoccupés par n’importe quel rôle attribué à la CRTO ou par toute considération de sa jurisprudence dans l’administration des fonctions d’application de la loi par l’Ordre. Une minorité d’observations contenant des conseils sur cette question soutient cette position, par exemple, celle de l’Ontario Glazier Apprenticeship and Training Committee (DR-46).

D’un autre point de vue, un très grand nombre de parties prenantes voudraient voir la fonction d’application de la loi par l’Ordre retournée au ministère du Travail. Ce groupe comprend : The Skilled Trades Alliance; des syndicats comme les sections locales 625, 1059 et 1089 de l’UIJAN; la section locale 183 de l’UIJAN; le LIUNA Canadian Tri-Fund; le Carpenters’ District Council of Ontario; le Iron Workers District Council of Ontario, avec ses sections locales 700, 721, 736, 765, 759 et 786; ainsi que des employeurs comme les cinq associations d’entrepreneurs représentées par le cabinet d’avocats Filion Wakely : Ontario Formwork Association (DR-72); Residential Low Rise Forming Contractors of Metropolitan Toronto and Vicinity (DR-73); RESCON (DR-74); Utility Contractor Association of Ontario (DR-75) et Ontario Concrete and Drain Contractors Association (DR-76).

J’inclus dans ce groupe des employeurs et syndicats qui, d’après la correspondance et les discussions tenues au cours de ma période d’examen, seraient plus enclins à accepter la fonction d’application de la loi par l’Ordre si cela comprenait une passerelle tendue vers la CRTO pour le règlement des appels interjetés contre les mesures d’application de la loi par l’Ordre. À mon avis, cette démarche constitue un juste milieu entre le maintien d’un statu quo contesté et la proposition controversée d’un certain nombre de parties prenantes qui se sont exprimées en faveur de l’élimination pure et simple de la fonction d’application de la loi par l’Ordre.

En plus des avantages présentés par ce compromis raisonnable, il existe de très bonnes raisons sur le plan politique et sur celui des relations du travail d’envisager un rôle pour la CRTO dans les appels interjetés contre des mesures d’application de la loi. J’aborde ce point ci-dessous. Je ne suis pas enclin à recommander qu’on retourne au MTR la fonction d’application de la loi qui avait été confiée à l’Ordre. Néanmoins, je crains fermement que le conflit entre la fonction d’application de la loi par l’Ordre et la jurisprudence de la CRTO se reproduise et aille en s’intensifiant. Je n’ai rien vu qui puisse me convaincre du contraire.

La CRTO

La CRTO est un tribunal administratif. Elle tranche, entre autres, les conflits portant sur les champs de compétence ou l’affectation des tâches entre les syndicats ou les employeurs en vertu de la Loi sur les relations de travail (LRT). « Le but de l’attribution de ce pouvoir à la Commission est de substituer un processus juridique efficace aux conflits du travail53. » Depuis 1966, la CRTO fournit une certitude juridique et une stabilité sur le plan des relations du travail. Elle constitue une tribune experte qui fait consensus pour la résolution des conflits de compétence, dans laquelle syndicats et employeurs se sentent à l’aise pour présenter leur cause et dont ils attendent des décisions justes, indépendantes et impartiales.

L’objet d’un recours sur l’affectation des tâches ou les champs de compétence consiste à faire en sorte que la CRTO décide si l’affectation de telle ou telle tâche, par un employeur, aux membres d’un syndicat donné dans un lieu de travail spécifique ou une zone géographique déterminée, constitue une décision, à la fois correcte; et conforme aux pratiques antérieures et aux ententes collectives et sur les champs de compétence entre des syndicats et employeurs spécifiques.

Les conventions collectives peuvent avoir leurs propres descriptions de ce qu’est le travail d’un métier donné dans un lieu de travail précis, et ces descriptions peuvent être ou non compatibles avec les champs d’exercice prévus par le Règlement.

Avant la création de l’Ordre, on a eu recours à la CRTO a pour statuer sur les restrictions touchant les métiers à accréditation obligatoire dans la LQPAGM en vertu de la LSST. C’est ce qu’on note dans l’affaire PCL Constructors. Celle-ci mettant en causedes syndicats de journaliers et de tôliers. PCL et le syndicat des journaliers ont interjeté appel devant la CRTO relativement à un ordre d’arrêt de travail forcé à cause de certaines violations des règles de sécurité et de santé de la LSST. En plus d’interpréter des règlements en vertu de la LQPAGM et de la LSST et d’examiner la jurisprudence en matière de champs de compétences, la CRTO a rendu des décisions portant sur la suspension d’un ordre déjà donné (ce qui permet la poursuite des travaux) en fonction de plusieurs facteurs :

  • de prime abord, les tâches en litige ne répondent pas à la description des tâches de tôliers dans le Règlement 572/99;
  • la sécurité des travailleurs a été mise en danger par l’arrêt des travaux;
  • le préjudice subi par les parties si l’ordre était ou non suspendu et les motivations de l’auteur de la plainte (raisons de compétence, ou motifs de santé et de sécurité obligeant l’inspecteur à appliquer la loi)54.

À la suite de la suspension de l’ordre de travail, la CRTO a fait une analyse plus poussée en utilisant une approche contextuelle, et a statué en faveur de l’entrepreneur et du syndicat des journaliers. Elle a fondé sa décision sur l’interprétation donnée par la CRTO de l’objectif de la LQPAGM (donner une formation appropriée), sur la nature des tâches accomplies, ainsi que sur d’autres facteurs.

Par ses décisions, la CRTO confirme l’affectation, par un employeur, des tâches aux membres d’un syndicat particulier ou annule une telle affectation en ordonnant aussi qu’elle soit confiée aux membres d’un autre syndicat.

Contrairement à la fonction d’application de la loi par l’Ordre, les conflits de compétence sur lesquels statue la CRTO ne portent pas sur les tâches d’un métier en vertu des champs d’exercice applicables prévus dans le règlement. Elles consistent plutôt à savoir quel syndicat a plus le droit de revendiquer des tâches dans un chantier ou une zone géographique en particulier, surtout en fonction des pratiques antérieures.

La CRTO a mis au point une vaste jurisprudence énonçant les facteurs à prendre en considération pour trancher un conflit de compétence. Les facteurs types que la CRTO examine sont les suivants :

  1. Les relations de négociation collective
  2. Les accords commerciaux passés entre syndicats concurrents
  3. Les décisions des tribunaux
  4. Les pratiques des employeurs
  5. Les pratiques ayant cours dans le secteur
  6. La sécurité, les compétences et la formation
  7. L’économie et l’efficacité
  8. Tout autre facteur pertinent55

Il est important de souligner que cette approche diffère de celle que l’Ordre utilise pour trancher au sujet de l’application de la loi. Cette démarche se fonde sur l’interprétation des champs d’exercice dans la réglementation, sans référence à la jurisprudence de la CRTO.

La CRTO ne tient pas toujours compte des champs d’exercice établis dans le règlement pour les métiers concernés56. Lorsque la CRTO considère les champs d’exercice, elle tient compte généralement du facteur « sécurité, compétences et formation », et seulement d’un seul élément de ce facteur.

Il semble que la principale considération dans l’application du facteur « sécurité, compétences et formation » ne soit pas de savoir si les tâches relèvent du champ d’exercice d’un métier à accréditation obligatoire ou à accréditation facultative, mais plutôt de voir si les corps de métiers ont été formés pour effectuer ces tâches en toute sécurité57. Il est à noter, cependant, que la CRTO a donné du poids aux champs d’exercice pour les métiers dans les cas où les tâches en litige sont plus proches des tâches de base (ou potentiellement plus dangereuses) de métiers à accréditation obligatoire. Les représentants de l’Ordre m’ont indiqué que ce dernier était inquiet de ce que la CRTO, dans ses décisions sur les champs de compétence, ne soit pas tenue de donner la priorité aux champs d’exercice de l’Ordre. Ce qui serait bien sûr l’envers des arguments de ceux qui affirment que les décisions d’application de la loi par l’Ordre devraient se soumettre à la jurisprudence de la CRTO. Après mûre réflexion, je ne suis enclin à recommander ni l’une ni l’autre de ces approches.

Mes recommandations devraient permettre, au fil du temps, une certaine interaction ou interpénétration entre l’approche de l’Ordre relativement à l’application de la loi et la jurisprudence de la CRTO.

Cela dit, j’envisage effectivement un rôle pour la CRTO dans le règlement des appels concernant l’application de la loi par l’Ordre. Avec cela, il me semble que mes recommandations devraient permettre, au fil du temps, une certaine interaction ou interpénétration entre l’approche de l’Ordre relativement à l’application de la loi et la jurisprudence de la CRTO. Dans cette optique, j’envisage une exigence voulant que, dans le règlement des appels, les considérations de la CRTO tiennent compte de la LOMOA. Si, en outre, l’Ordre a un rôle dûment reconnu lors de ces appels, cela permettrait d’avoir une tribune où il pourrait traiter des objets de sa loi et ainsi ouvrir la possibilité qu’une passerelle puisse être tendue entre les deux organismes, même s’ils restent indépendants l’un de l’autre.

Conséquences imprévues liées à l’approche d’application de la loi qui est adoptée par l’Ordre

Au cours de mon examen, j’ai parlé à un grand nombre de parties prenantes dans la création de l’Ordre, à des responsables des pouvoirs publics qui ont participé à l’élaboration des politiques régissant l’Ordre, de même qu’à un large éventail d’intervenants. L’approche adoptée par l’Ordre relativement à l’application de la loi les a pris au dépourvu. Le processus d’élaboration des politiques ne comportait donc pas une évaluation des conséquences de cette approche vis-à-vis de l’application de la loi et des conséquences qui en résulteraient pour les métiers et les décisions rendues par la CRLT.

Armstrong avait offert, dans son rapport, quelques conseils importants sur les résultats inattendus des politiques et opérations de l’Ordre. Dans ses commentaires concernant les liens entre une future loi sur les métiers et les droits des syndicats touchant les champs de compétence, Armstrong a noté que « [...] il faudrait aussi clairement établir que, dans toute modification de la loi, aucune disposition dans la législation sur la formation ou dans le règlement en vertu d’une loi (comme le Règl. de l’Ont. 572/99 de la Loi sur la sécurité et la santé au travail) ne pourra être interprétée comme portant sur les droits des syndicats par rapport aux champs de compétence58 ».

Or, il semble que tout le contraire se soit produit.

Comme je l’indique ci-dessus, plusieurs dizaines d’années de chevauchements entre les tâches attribuées aux métiers sont au cœur du problème. Cette situation est endémique dans l’industrie de la construction, et ce, depuis des années. Vu les pressions issues du jeu de la concurrence, la recherche constante de souplesse et d’avantage économique par les divers employeurs, et les réalités pratiques sur les chantiers, les choses risquent peu d’évoluer. Quand cela se traduit par des circonstances où les travailleurs non formés ou non accrédités effectuent des tâches qui entraînent un risque de préjudice pour eux-mêmes, pour leurs collègues ou pour le public, il importe que les organismes de réglementation puissent mettre en œuvre de vigoureuses mesures d’application de la loi. En collaboration avec d’autres, au besoin, l’Ordre a mis un certain accent sur cet aspect.

Il demeure qu’au moins une partie des tâches périphériques en litige ne présentent jamais de danger, surtout si l’on considère que nous traitons ici de syndicats respectés qui offrent des installations de formation de classe mondiale, comme les entités représentant les charpentiers et les journaliers. Par ailleurs, il est évident que les officiels du ministère du Travail et ses agents d’application de la loi sont au courant de ces problèmes de chevauchement et qu’ils ont rarement eu à intervenir pour des raisons de santé et de sécurité.

En réponse aux plaintes concernant (du moins dans certains cas) les tâches qui se chevauchent entre les métiers, l’Ordre risque de détourner ses ressources d’application de la loi et ainsi de ne plus pouvoir les affecter au problème de l’économie clandestine en plein essor ou à des secteurs et activités présentant manifestement un risque élevé. Je comprends que cette constatation doit être replacée dans le contexte de la répartition globale des ressources consacrées par l’Ordre à l’application de la loi – dans tous les secteurs –, mais cela ne m’inquiète pas moins.

Tendre des passerelles entre l’Ordre et la CRTO

Comme je le disais précédemment, la vraie question qui se pose est le conflit entre le cadre décisionnel de longue date de la CRTO et l’approche adoptée par l’Ordre pour l’application de la loi. Je précise, cependant, qu’un manque de clarté qui ne date pas d’aujourd’hui concernant les champs d’exercice et les définitions et interprétations des métiers à accréditation obligatoire est à l’origine du problème, problème qui s’est aggravé au fil du temps. Je traite de ces questions dans d’autres parties de mon rapport portant sur les champs d’exercice et les avis de classement de métier. Ce sont là des questions inextricablement liées.

Dans le secteur syndical, il me semble que les métiers eux-mêmes, par l’intermédiaire de leurs syndicats respectifs, peuvent aborder ces questions de chevauchement et auraient dû le faire. Ce sont des organismes matures, évolués et bien nantis. Ils ont l’habitude de conclure des ententes. Qu’ils ne l’aient pas fait serait peut-être – et cela n’a pas de quoi surprendre – révélateur des intérêts privés qui sont en jeu. Ce ne sont pas de simples conjectures. Cette situation est bien connue et abondamment traitée dans le secteur de la construction et au-delà. C’est compréhensible, compte tenu de l’historique, des intérêts et des tensions qui se jouent au sein du système des métiers. Je voudrais que l’Ordre le reconnaisse plus ouvertement et élabore des stratégies susceptibles de mieux répondre à cette situation. Je crois que ce serait dans l’intérêt public.

Pour être juste envers l’Ordre et la CRTO, je reconnais que ces deux organismes fonctionnent en vertu de mandats très différents. En tant qu’organismes en vase clos déterminés par la loi, ils se prononcent sur certains dossiers semblables, mais en faisant référence à des critères différents :

  • L’Ordre donne la préséance à l’intégralité du champ d’exercice.
  • La CRTO est plus préoccupée par les relations de négociation, les pratiques des employeurs et des régions, les compétences, la formation et la sécurité, ainsi que par l’économie et l’efficacité.

Voici donc l’occasion, pour les métiers mis en cause dans des litiges sur des chevauchements, de discuter des problèmes et de tenter de les résoudre. Je recommande qu’il y ait désormais une nette volonté de le faire dans le cadre du processus d’examen des champs d’exercice. On constate aussi le besoin de trouver des approches qui jettent des ponts entre l’Ordre et la CRTO – surtout en ce qui concerne les tâches en litige qui se chevauchent.

Il est important pour l’Ordre d’élaborer un cadre permettant de régir l’application de la loi en se concentrant clairement sur l’application des champs d’exercice. Cela doit aller bien au-delà de l’actuelle politique opérationnelle de mise en application de la loi, politique qui n’a pas encore été rendue publique. Certains estiment que ce cadre devrait se fonder sur des circonstances où il existe un préjudice manifeste à la sécurité du public ou du travailleur, et sur le fait qu’une personne non accréditée est en train d’effectuer le travail.

Les décisions déjà rendues par la CRTO et les pratiques établies de l’industrie ne devraient pas être remises en examen à cause des processus d’application de la loi par l’Ordre. La CRTO devrait continuer à être au service des parties qui souhaitent clarifier leur statut juridictionnel.

Je recommande donc que la CRTO soit l’organe compétent pour statuer sur les appels interjetés à l’endroit des pratiques d’application de la loi mises en place par l’Ordre, puisque la Commission dispose d’un savoir-faire et d’antécédents en relations du travail, de solides connaissances sur les questions de conflits de compétence au sein du système des métiers spécialisés, ainsi que du respect et de la confiance d’acteurs pouvant avoir des intérêts divergents. Cela permettrait d’écarter les appels faits devant la cour, au profit de débats qui se tiendront devant un tribunal administratif exclusivement affecté à cette fin et riche d’une expérience de plusieurs dizaines d’années consacrées au traitement de ces questions.

Ce que les parties prenantes m’ont dit au sujet de la fonction d’application de la loi par l’Ordre

L’image principale qu’on m’a présentée au sujet de la fonction d’application de la loi par l’Ordre dans les mémoires et pendant les réunions en personne, c’était que l’Ordre fait partie d’un régime complexe en Ontario. Environ un sixième des réponses ont souligné des chevauchements potentiels du mandat par rapport aux activités d’autres organisations et organismes de réglementation. J’en ai appris davantage à ce sujet lors de mes rencontres en personne, notamment en ce qui a trait à la crainte des conflits potentiels et à la volonté d’avoir plus de coordination et de communication entre l’Ordre et les autres entités.

« Les activités d’application de la loi menées par l’Ordre illustrent un manque de considération pour les organismes de réglementation existants et la duplication ou le gaspillage de ressources qui en résulte. » (DR-67 — Ontario Skilled Trades Alliance)

 « En proposant les raisons d’être ci-dessus, l’Ordre ne devrait pas tenter d’étendre son autorité en prétendant servir certains intérêts qui sont déjà couverts par d’autres régimes législatifs ou réglementaires. Autrement dit, le “public” dans l’intérêt public que l’Ordre devrait servir ne comprend pas les intérêts publics qui sont déjà couverts par d’autres lois, règlements ou organismes gouvernementaux. À titre d’exemple, l’Ordre ne devrait pas élargir sa compétence en prétendant réglementer les domaines suivants, qui relèvent tous d’une large définition tirée du dictionnaire de “l’intérêt public”, mais qui n’appartiennent nullement au champ réduit des intérêts publics propres au mandat spécifique accordé à l’Ordre. » (DR-49 — Heavy Construction Association of Toronto)

Bien des groupes ont reconnu que l’application de la loi est une tâche difficile pour l’Ordre, et que les champs d’exercice sur lesquels s’appuie l’application de la loi ne sont pas toujours représentatifs des pratiques de travail actuelles. J’ai également entendu un large éventail d’opinions à savoir si l’application de la loi est nécessaire pour les questions régionales que certaines parties voudraient qu’on aborde, et la perception qu’une large application de la loi serait un obstacle pour certains gens de métier en Ontario.

Les communications écrites sont partagées entre le pour et le contre d’un déploiement de la loi à l’ensemble du champ d’exercice d’un métier à accréditation obligatoire avec une mise en application axée sur la « lettre de la loi ». Pendant les réunions en personne, j’ai entendu des opinions plus nuancées à ce sujet. La plupart des gens qui sont intervenus ont dit souhaiter une approche d’application de la loi qui soit davantage axée sur les politiques et orientée vers des groupes particuliers – les personnes non formées et les membres de l’économie clandestine – qui accomplissent des tâches spécifiques pouvant présenter le plus grand risque de préjudice si elles ne sont pas accomplies par des gens de métier qualifiés. Ce point a souvent été perçu comme étant en opposition directe à l’application de la loi, pour les questions de conflit de compétences.

« Plutôt que de servir les intérêts d’un ou de plusieurs groupes en particulier, l’Ordre doit se concentrer sur son objectif de veiller à la sécurité, surtout dans le domaine de l’application de la loi. » (DR-54 — Sections locales 625, 1059 et 1089 de l’UIJAN)

« Ceux qui plaident contre l’application de la loi ou la surveillance des métiers spécialisés par un organisme de réglementation préconisent, à dessein ou par inadvertance, un contexte qui permettrait à certains individus de participer à l’économie clandestine. » (DR-33 — International Union of Painters and Allied Trades, conseil de district 46)

« Les agents d’application de l’Ordre ne devraient pas s’occuper de questions de compétence, car elles relèvent strictement des secteurs syndiqués et devraient être laissées à la CRTO en cas de litige. Les agents d’application de l’Ordre devraient plutôt s’occuper de garantir la sécurité et la protection des travailleurs et du public grâce à l’application de la loi pour ce qui est des qualifications appropriées. Comme dans les précédentes recommandations concernant le chevauchement des champs d’exercice, nous devrions prévoir un certain degré de recoupement entre les éléments périphériques de certains métiers particuliers. Ces croisements ne prouvent nullement qu’on n’a pas besoin d’avoir des métiers à accréditation obligatoire; ils militent plutôt pour un changement de classement dans les métiers qui prévoient aujourd’hui une accréditation facultative et dans lesquels on constate un recoupement important et manifeste avec des métiers que l’on considère déjà nécessiter une accréditation obligatoire. Il faudrait disposer de normes plus élevées pour protéger le public, les gens de métier et les autres travailleurs sur le chantier, et non pas de normes diluées dans le but de permettre plus de commodité ou bien tout bonnement de s’adapter aux éléments communs que certains considèrent être périphériques à un métier. » (DR-14 — Boilermakers National Training Trust Fund)

En ce qui concerne les questions de consultation sur les thèmes de la compétence et du choix de l’organisme qui aura préséance en cas de conflit entre la CRTO et la fonction d’application de la loi par l’Ordre, 29 mémoires sur les 40 qui abordaient cette question indiquaient que l’Ordre doit à tout le moins tenir compte de la jurisprudence du CRTO – contrairement aux autres intervenants, qui estiment que cette jurisprudence ne devrait nullement être considérée59.

J’ai entendu la même chose dans le cadre des réunions tenues : à tout le moins, l’Ordre doit veiller à tenir compte de la jurisprudence de la CRTO dans ses politiques d’application de la loi, afin de préserver la stabilité du régime des métiers dans la province et de réduire sa participation à des conflits de compétence. Les énoncés suivants sont représentatifs des intervenants qui penchent vers la reconnaissance d’un rôle pour la CRTO ou sa jurisprudence :

« Généralement, l’Ordre doit tenir compte du rôle de la Commission [des relations de travail de l’Ontario] en tant que tribunal expert de l’interprétation dans les relations du travail [...] Il est dans l’intérêt de la province de l’Ontario que l’Ordre, qui a un mandat beaucoup plus restreint, ne serve pas de véhicule pour contourner la Commission ou pour saper son travail. » (DR-17 — Iron Workers District Council of Ontario et ses sections locales 700, 721, 736, 759, 765 et 786)

« À notre avis, la jurisprudence existante de la CRTO fournit une mine d’informations et d’expérience en termes d’affectation des tâches dans l’industrie de la construction. Même si les décisions de la CRTO sur les conflits de compétence se limitent au secteur syndiqué, elles sont une source importante d’information pour les employeurs, puisqu’elles permettent une orientation et parfois une certitude quant à la façon dont le travail doit être attribué. En particulier, les entrepreneurs du béton et des drains ont organisé leurs affectations de travail et leur approche en fonction de la jurisprudence de la CRTO dans les conflits de compétence. La CRTO a toujours servi l’intérêt public et a tenu compte de la sécurité du public et des travailleurs dans la détermination des conflits de compétence.

Nous estimons que l’Ordre doit s’en remettre au savoir-faire de la CRTO sur les questions de compétence. Il n’y a aucune raison pour que le régime d’application de la loi par l’Ordre vienne nuire au savoir-faire de la Commission et ainsi annuler cinquante ans d’approche fine pour traiter de ces questions. Les décisions sur les champs de compétences qui sont prises par la CRTO sont fondées sur la nature et les exigences particulières de l’industrie de la construction. La capacité à mobiliser les parties prenantes constitue un principe fondamental pour toute espèce de considération dans les conflits sur l’affectation des tâches, y compris par rapport aux champs d’exercice. Le demi-siècle d’expérience de la CRTO dans la gestion de ces enquêtes multipartites est une autre raison de s’en remettre à la Commission et à sa jurisprudence.

Cela permettrait de préserver la cohérence des affectations. Une telle certitude permettrait à l’industrie de la construction de ne pas sombrer dans le chaos et de continuer à prospérer – ce qui est en soi un intérêt public important.

Si l’Ordre s’en remet à la CRTO ou adopte les décisions de celle-ci, il permettrait aux entrepreneurs de continuer à fonctionner de la manière habituelle, en évitant l’incertitude et le potentiel de hausse significative des coûts de main-d’œuvre et (ou) de retards dans les chantiers de construction. » (DR-76 — Ontario Concrete and Drain Contractors Association)

« La section locale 736 estime que l’Ordre devrait accorder un poids important à l’expérience et aux décisions de la Commission des relations de travail de l’Ontario. Les champs d’exercice ne déterminent pas les affectations de travail dans le monde réel. Au contraire, sur le terrain, les affectations de travail sont motivées par la pratique passée, les accords commerciaux, le souci d’économie et d’efficacité, les questions de compétences et de formation, ainsi que par les obligations de la convention collective. Elles sont de plus en plus motivées par la volonté des employeurs de bénéficier des compétences de plusieurs métiers qui s’acquittent de leurs affectations de travail en équipes composites, où des membres de plusieurs métiers effectuent le même travail.

La CRTO traite régulièrement des conflits de compétence entre les métiers, et ses décisions doivent être prises en compte dans le cadre des champs d’exercice. L’Ordre doit utiliser les décisions de la CRTO de plusieurs façons et non pas simplement pour exercer son pouvoir discrétionnaire dans des questions d’application de la loi.

L’Ordre doit : inclure le travail qui, selon la CRTO, relève des droits de représentation d’un syndicat représentant les travailleurs dans une catégorie spécifique de métiers reconnue être une partie des éléments du champ d’exercice pour cette catégorie; considérer la jurisprudence actuelle de la Commission dans ses examens des classements de métiers (en fait, les décisions de la CRTO concernant les conflits de compétence devraient être un facteur explicite à considérer pour déterminer s’il faut transformer un métier à accréditation facultative en métier à accréditation obligatoire ou vice versa); et considérer la jurisprudence actuelle de la Commission lorsqu’il envisage des activités d’application de la loi. » (DR-103 — Association internationale des ouvriers des ponts, ornements et structures, section locale 736).


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Recommandations sur l’application de la loi par l’Ordre

Avant la création de l’Ordre des métiers, il n’y avait pas d’organisme voué à la mise en application des lois et règlements sur les métiers. L’application de la loi était auparavant l’une des responsabilités des inspecteurs en santé et sécurité du travail du ministère du Travail (MTR) qui, on peut le comprendre, portaient essentiellement sur la santé et sécurité des travailleurs et sur la tenue de contrôles ponctuels des certificats de métiers. On me dit que les inspecteurs du MTR ne réagissaient pas aux plaintes liées à des chevauchements dans le travail des métiers, sauf lorsqu’il y avait un risque évident d’atteinte à la santé et à la sécurité. La raison en est qu’il y avait (et continue d’y avoir), à la Commission des relations de travail de l’Ontario (CRTO), un processus de règlement des différends conçu pour répondre à ces questions, qui se posent surtout entre syndicats.

Au moment de la création de l’Ordre, le ministre de la Formation, des Collèges et des Universités ne prévoyait pas que l’Ordre adopterait une fonction d’application de la loi dépassant les enquêtes sur les plaintes relatives à une faute professionnelle, à l’incompétence ou à une incapacité (soit les fonctions actuellement décrites dans la partie V de la LOMOA). Cela a changé vers la fin du processus d’élaboration des politiques gouvernementales. La loi en vigueur a prescrit une fonction de mise en application permettant des poursuites en vertu de la Loi sur les infractions provinciales. Même si Armstrong et Whitaker ont longuement traité de l’application de la loi, cette fonction prévue par la loi a pris certains intervenants au dépourvu. Il semble qu’on ait fait cela sans prendre en considération la manière dont les interdictions de la LOMOA devraient être définies, et comment l’activité d’application serait menée et dans quel but. Par exemple, il n’y a pas d’orientation politique précisant dans quelle mesure les activités d’application de la loi devraient se concentrer sur des activités à haut risque ou sur l’économie clandestine (malgré le fait que ces questions constituent une priorité économique provinciale, en raison de préoccupations relatives à l’exploitation des travailleurs, à des problèmes de santé et sécurité et à d’importantes pertes de revenus pour les pouvoirs publics).

En l’absence d’orientation de politique du gouvernement, les activités d’application de la loi menées par l’Ordre ont été orientées, en partie, vers l’application des interdictions prévues par la LOMOA en interprétant à la lettre l’intégralité du champ d’exercice de chaque métier à l’échelle provinciale. Cela comprend les tâches qui chevauchent souvent celles des autres corps de métiers. On ne tient pas compte de la présence ou de l’absence de risque de préjudices. Je suis préoccupé par cela pour deux raisons :

  • Ces activités d’application de la loi vont à l’encontre de décisions antérieures de la CRTO concernant des différends entre syndicats sur les affectations de tâches, et elles contredisent également les accords sur les mêmes questions qui sont liés à un lieu de travail. C’est pourquoi elles ont causé des perturbations et beaucoup d’inquiétude chez quelques syndicats et employeurs de l’industrie de la construction.
  • Je me demande quels intérêts sont servis par cette forme d’application de la loi. Je comprends la justification de cette approche d’application de la loi, laquelle est basée sur l’idée que « l’exercice » d’un métier à accréditation obligatoire doit être défini selon les objectifs de la partie II (Interdictions) de la LOMOA, d’après une lecture littérale des champs d’exercice. En d’autres termes, l’exécution de tout acte décrit dans les champs d’exercice équivaut à « l’exercice » du métier correspondant; de ce fait, les infractions doivent être punies, quels que soient les risques qui y sont associés. J’admets les avantages de ces mesures pour les métiers à accréditation obligatoire, car elles créent des limites pour les champs de compétences de ces métiers, mais je ne suis pas persuadé que ces mesures servent l’intérêt public. Les ressources de l’Ordre pourraient être mieux ciblées si elles étaient consacrées à des activités de formation et d’accréditation relatives aux travaux à haut risque. Certains métiers à accréditation facultative et d’autres intervenants de l’Ordre sont d’avis qu’il s’agit d’un autre domaine dans lequel les rôles de défense et de réglementation de l’Ordre semblent être en conflit.

Sur cette question, je recommande la création d’un comité consultatif externe que le conseil d’administration de l’Ordre pourrait convoquer pour obtenir des conseils sur la politique d’application de la loi et pour déterminer les enjeux naissants en matière de pratiques de mise en application. Dans ses recommandations au gouvernement, Armstrong a lui aussi souligné l’importance d’une participation de l’industrie, des syndicats et de la direction dans la réalisation des activités d’application de la loi menées par l’Ordre. Il a aussi envisagé une collaboration au niveau de la gouvernance de l’Ordre, en proposant que des représentants du MFCU et, éventuellement, du MTR, du MSG, de l’OSIE et de l’ONTS soient membres d’office et sans droit de vote du conseil d’administration. Je recommande également la mise en place d’un mécanisme d’appel devant la CRTO permettant à un travailleur ou à un employeur de contester des mesures d’application de la loi par l’Ordre qui contredisent des décisions antérieures de la CRTO ou des accords liés à un lieu de travail, ou qui devraient pour toute autre raison être traitées comme un conflit de compétence. L’Ordre aurait alors qualité d’agir dans ces poursuites et l’activité contestée d’application de la loi serait suspendue jusqu’à ce que la question soit résolue.

Résultats souhaités :

  • L’Ordre empêchera les travailleurs sans permis d’exercer des métiers à accréditation obligatoire, grâce à des activités d’application de la loi qui ciblent les tâches à haut risque et l’économie clandestine.
  • L’Ordre dispose d’un cadre de politique pour la conformité et l’application de la loi qui englobe le risque de préjudices et la protection des consommateurs
  • On assiste à une meilleure collaboration avec l’ensemble des parties prenantes et des autres instances.
  • On met fin aux incohérences existantes entre les activités d’application de la loi et de détermination des affectations de tâches de l’Ordre et les conflits de compétence déjà résolus.

Recommandation 1 en matière d’application de la loi par l’Ordre. L’Ordre devrait concevoir une approche fondée sur des politiques en matière de conformité et d’application de la loi qui tienne compte des risques de préjudice et de la protection du consommateur. Le registraire de l’Ordre pourrait rendre ce cadre fonctionnel en formulant des directives, des lignes directrices et d’autres documents d’interprétation à l’intention du public sur le site Web de l’Ordre et par tout autre moyen que l’Ordre considère comme approprié.

Recommandation 2 en matière d’application de la loi par l’Ordre. L’Ordre devrait créer un comité de conformité et d’application de la loi au sein du conseil et ce comité participerait au développement d’un cadre de politiques en matière de conformité et d’application. La majorité des membres de ce comité devraient être des représentants de groupes d’employeurs et d’employés possédant une bonne connaissance des métiers ou des secteurs de métiers, mais sans pour autant être membres des organes de direction de l’Ordre. Le conseil d’administration pourrait aussi évaluer la nécessité d’ajouter des représentants d’autres organismes de réglementation et du public.


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Recommandations relatives aux activités d’application de la loi menées par l’Ordre et aux décisions de la Commission des relations de travail de l’Ontario

Recommandation 1 relative aux décisions de la CRTO. Développer un mécanisme qui permettrait aux personnes ou à leur représentant ou employeur d’interjeter appel devant la CRTO, vu que cette Commission s’est déjà penchée sur la mesure d’application de l’Ordre ou que cette mesure fait l’objet d’une entente existante.

Dans le développement d’un mécanisme d’appel, voici ce qui est conseillé :

  • la CRTO déterminerait d’abord s’il y a lieu d’autoriser l’appel;
  • si la CRTO autorise l’appel, celle-ci serait avisée de tenir compte, entre autres choses, de la Loi de 2009 sur l’Ordre des métiers de l’Ontario et l’apprentissage, et l’Ordre aurait qualité pour comparaître dans une procédure dont la CRTO est saisie; si l’appel est accueilli, cela met fin au différend;
  • si la CRTO estime qu’une décision ou une entente existante est pertinente en appel mais non déterminante, qu’elle puisse désigner la cause comme portant sur un conflit de compétence et cette cause serait alors traitée en conséquence. Dans un tel cas, l’Ordre aurait qualité pour comparaître à la CRTO; si la CRTO tranche en faveur de la partie appelante, cela met fin au différend;
  • les mesures de l’Ordre seraient suspendues jusqu’à ce que la CRTO rende sa décision.

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Conseils sur la mise en œuvre et l’organisation

Même si un examen comme celui‑ci peut faciliter les premiers pas d’une nouvelle organisation en l’aidant à mesurer les progrès accomplis et à déterminer les enjeux à venir, il peut également être perturbateur. Il faut reconnaître que d’importantes activités d’élaboration de politiques, de programmes et de règlements ont été suspendues en attendant les résultats du présent rapport.

Bien que bon nombre de ces activités puissent maintenant reprendre leur rythme normal, l’Ordre et le ministère de la Formation, des Collèges et Universités (MFCU) devront participer à la mise en œuvre des recommandations qu’approuveront possiblement le gouvernement et/ou le conseil d’administration de l’Ordre. Il est difficile de mettre en œuvre des changements dans des environnements actifs et complexes, en particulier lorsque la responsabilité est répartie entre deux ou plusieurs organismes. Les idées et plans de changement ne sont valables que si l’organisation est capable de les réaliser.

Facteurs clés de réussite de la mise en œuvre

Selon moi, les sept facteurs indiqués ci‑dessous (figure 1) sont essentiels pour la réussite de la mise en œuvre des recommandations qui seront éventuellement approuvées par le gouvernement et/ou l’Ordre.

Text Box: Les activités d’application de la loi menées par l’Ordre perturbent la stabilité sur les chantiers de construction de l’Ontario, y compris là où employeurs, travailleurs et syndicats estiment que leurs droits ont été concrétisés par des décisions rendues, par des ententes sur les lieux de travail ou par les pratiques antérieures de la CRTO.

Description

Figure 1

Essentiellement, l’Ordre et le MFCU doivent établir clairement leurs objectifs, s’assurer que la direction convient aux besoins et avoir les ressources et outils nécessaires pour faire le suivi et rendre compte des progrès accomplis.

  1. Définir le champ de responsabilité et la direction. Il est important d’établir un seul point de responsabilité pour la mise en œuvre de l’ensemble du projet, même si la personne désignée doit rendre des comptes au conseil d’administration des deux organismes. Pour cela, l’Ordre et le MFCU devront s’entendre sur les parties de l’examen pour lesquelles le directeur du projet (voir ci‑dessous) sera responsable. (Par exemple, le directeur sera‑t‑il chargé de superviser le cadre de référence pour l’examen des champs d’exercice ou seulement les processus législatifs et réglementaires qui appuient la mise en œuvre des recommandations?) Dans l’un ou l’autre cas, les ressources nécessaires ne sauraient se limiter au directeur de projet lui‑même. L’Ordre et le MFCU doivent tous deux reconnaître que la réussite de la mise en œuvre dépendra de la collaboration entre les organismes.
  2. Encourager la collaboration par la gouvernance. La collaboration est possible entre les gestionnaires de la mise en œuvre des deux organismes, mais tout le monde devrait savoir qui est ultimement responsable de la réalisation du projet. Ce responsable devrait occuper un poste de haut niveau dans l’organisation (au moins le niveau de directeur dans le contexte de la fonction publique de l’Ontario), dont le titre pourrait être directeur général, mise en œuvre. Cette personne relèverait à la fois du sous‑ministre du MFCU et du conseil d’administration de l’Ordre.
  3. Assigner des ressources spécialisées. Les deux organismes devraient procéder à un examen de leur capacité de gestion de projet afin de libérer les ressources appropriées pour appuyer le directeur général. L’Ordre et le MFCU devraient tous deux assigner des ressources spécialisées à la mise en œuvre et, au besoin, libérer les membres de cette équipe de leurs autres activités quotidiennes.
  4. Déterminer les principaux leviers de changement. Il peut s’agir des processus, politiques, ressources, meneurs d’opinion ou principaux intervenants.
  5. Fournir plus d’information au moment opportun. Trop souvent, les commentaires et communications sur les plans de mise en œuvre, et sur la mise en œuvre elle-même, des recommandations sont insuffisants, alors qu’ils jouent parfois un rôle crucial. Pour assurer la réussite de la mise en œuvre, il faudra fournir plus d’information au moment opportun à toutes les parties intéressées.
  6. Établir un échéancier et des dates cibles. De toute évidence, il est important d’établir une trajectoire ou un échéancier de mise en œuvre, tant pour la planification que pour l’élaboration d’une stratégie et l’étalonnage des progrès accomplis.
  7. Connaître les risques et les contraintes. Les responsables de la mise en œuvre devraient déterminer au préalable les risques et les contraintes, en discuter entre eux et les faire connaître aux instances dirigeantes des deux organismes. Il peut s’agir notamment de ressources limitées, d’une opposition résiduelle, de complexités techniques ou de processus législatifs et réglementaires. Dans la mesure du possible, les risques et contraintes devraient être envisagés dès le départ, et des stratégies d’atténuation des risques devraient être élaborées en conséquence.

Considérations particulières relatives à la mise en œuvre

Le rôle et la responsabilité de l’Ordre et du MFCU varieront pour chacune des recommandations. Le degré de priorité et le niveau d’attribution des ressources dépendront de la nature de chaque recommandation, de leur adaptation aux priorités de l’Ordre et du ministère, de même que de l’intérêt des intervenants et des incidences. Voici comment j’entrevois le mode d’établissement des priorités et de distribution des responsabilités pour les recommandations qui seront éventuellement approuvées.

  1. Application de la loi
    Voici les aspects de la mise en œuvre qu’il faudrait envisager sur cette question.
    1. L’Ordre devra d’abord élaborer une approche de conformité et d’application de la loi qui sera fondée sur les politiques et tiendra compte des risques de préjudice et de la protection des consommateurs. De plus, il serait important que l’Ordre détermine comment il utilisera les champs d’exercice pour appuyer ce cadre de politique et, plus précisément, comment les champs d’exercice contribueront à définir ce que signifie « exercer un métier » à accréditation obligatoire (LOMOA, paragraphes 2 et 4).
    2. Si le conseil d’administration de l’Ordre décide de créer le comité du conseil qui serait chargé de la conformité et de l’application de la loi qui a été recommandé, il est entièrement en son pouvoir de le faire. Le mandat pour ce comité nécessitera de prendre des décisions stratégiques. Il faudra également envisager l’étendue de la représentation du comité et son mode de fonctionnement. Comme je l’ai mentionné précédemment, ce genre de comité pourrait jouer un rôle consultatif clé auprès du conseil d’administration sur cette importante fonction de l’Ordre. Il pourrait également servir de tribune pour la détermination et la discussion d’enjeux naissants en matière d’application de la loi. La première étape de la création de ce comité pourrait être une discussion avec les conseils de métier et autres intervenants sur le rôle qu’un tel comité devrait jouer selon eux.
    3. Certaines mesures d’application de l’Ordre pourraient faire l’objet d’un appel devant la Commission des relations de travail de l’Ontario (CRTO). Une telle procédure nécessiterait des changements législatifs, vraisemblablement dirigés par le MFCU, en consultation avec le ministère du Travail, l’Ordre et la CRTO. Ces propositions législatives pourraient être intégrées à un projet de modification de la loi, avec les autres changements législatifs résultant du présent rapport (p. ex., l’établissement d’un organisme indépendant de gestion des examens de classement).
    4. La CRTO devrait absolument envisager les procédures administratives et les règles selon lesquelles elle pourrait traiter de tels appels.
  2. Examen des champs d’exercice
    Ayant précédemment évalué l’importance d’un examen exhaustif des champs d’exercice, les dirigeants de l’Ordre appuient ma recommandation sur cette question. En guise d’annonce du lancement d’un examen des champs d’exercice, le conseil de l’Ordre a récemment approuvé un processus d’évaluation de programmes qui a pour but de mesurer la viabilité future des métiers et des programmes d’apprentissage assujettis à la LOMOA. L’Ordre est raisonnablement d’avis que ce processus ouvrira la voie à un examen plus ciblé et plus efficace des champs d’exercice.

    L’Ordre bénéficiera des conseils du Ministère sur les questions de concept, notamment sur le mode de fonctionnement de l’examen des champs d’exercice et sur les éléments qui devraient être inclus dans les champs d’exercice révisés. Cependant, c’est l’Ordre lui‑même qui administrera l’examen en s’appuyant sur l’expertise des conseils de métier de l’Ordre, de l’industrie et des autres intervenants. Cette tâche administrative nécessitera un travail considérable de planification, de jalonnement et de priorisation, en particulier si l’on accepte la recommandation selon laquelle l’administration devrait inclure la tenue de discussions entre les conseils de métier sur le chevauchement des compétences. Elle La mise en œuvre de cette recommandation nécessitera également un appui important de la part du personnel et peut‑être même l’appui de tiers pour aplanir les différends entre les métiers.

    La complexité de cette tâche sera augmentée par le fait que certains métiers qui sont dans la file d’attente pour un examen de classement pourraient choisir d’attendre de connaître l’issue de l’examen de leurs champs d’exercice avant de continuer dans la voie de l’examen de classement. Dans un tel cas, l’examen de leurs champs d’exercice serait devancé dans la mesure du possible, ce qui pourrait entraîner d’autres métiers dans la même voie, plus rapidement que l’Ordre ou les métiers eux‑mêmes l’auraient supposé. Je tiens à souligner cette possibilité, car elle donne un aperçu de la complexité du processus d’examen. Cela dit, les recommandations relatives aux autres principaux aspects de notre examen ne devraient pas avoir pour l’Ordre le même degré de complexité et d’engagement des ressources que les recommandations relatives à l’examen des champs d’exercice.
  3. Processus d’examen de reclassement
    Mes recommandations en ce qui concerne l’examen du classement des métiers enlèveraient effectivement à l’Ordre le pouvoir décisionnel en matière de réglementation pour le transférer à un groupe d’experts, qui serait logé et appuyé par du personnel dans un petit organisme spécialisé. Le MFCU serait alors responsable des travaux de conception et d’élaboration des politiques associés à cet organisme, de même que de l’adoption d’une loi d’habilitation et de règlements connexes, sous réserve d’une consultation permanente avec l’Ordre. Dans un tel mode d’organisation, même si le Ministère était responsable du processus, l’Ordre devrait assumer des responsabilités additionnelles pour appuyer les examens par de l’information sur la formation, les programmes d’apprentissage et la délivrance de certificats, de même que par toute autre information d’orienter le processus décisionnel. Ces nouvelles responsabilités nécessiteraient l’attribution de ressources aux deux organismes.

    Je crains que le temps nécessaire pour l’élaboration des lois et leur adoption par l’Assemblée législative provinciale retarde davantage les examens de classement des métiers placés dans la file d’attente. Ce temps dépendra des membres de l’Assemblée législative. En attendant que l’assemblée adopte une loi d’habilitation, rien n’empêche le Ministère de consulter l’Ordre sur les compétences et l’expérience que devraient avoir les membres du groupe d’experts, de faire un premier tri parmi les candidats potentiels et de poursuivre l’élaboration du processus de classement révisé.

    Le Ministère pourrait également désigner une personne de grande réputation (tel qu’un ancien président d’université ou de collège ou un ancien sous‑ministre) pour conseiller l’Ordre et les intervenants sur les compétences que devraient avoir les membres du groupe d’experts et pour identifier les candidats potentiels.
  4. Ratios compagnon‑apprenti
    Bien que mes recommandations dans ce domaine représentent une charge pour l’Ordre, elles auraient une incidence plus légère, mais elles créeraient un certain sentiment d’urgence en raison de la préparation du prochain cycle d’examen des ratios, qui devrait débuter en 2016. Compte tenu de cette situation, l’Ordre devrait avoir le pouvoir, même s’il s’agit d’un pouvoir temporaire, de différer le prochain cycle pour se donner le temps de consulter et d’adopter progressivement les changements de processus, et de faire connaître aux intervenants le résultat de la révision des étapes de processus et des critères. Étant donné que mes recommandations proposent des parallèles entre la rigueur souhaitable des processus dans les deux examens de reclassement et de ratio, il serait important que l’Ordre et le MFCU procèdent à des consultations étroites, puisque le Ministère s’occuperait d’élaborer un processus révisé d’examen de classement.

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Conclusion

L’Ordre doit s’acquitter d’une mission vaste et complexe dans le contexte d’un système multiforme caractérisé par des pratiques qui ont été adoptées de longue date par les métiers dans leurs activités. De même, les questions sur lesquelles portait mon mandat s’inséraient dans un historique long et compliqué, et elles ont suscité un vif intérêt. Comment dès lors s’étonner de l’existence de tensions entourant la structure de l’Ordre et de questionnements sur sa gouvernance? J’espère que mon examen et mes recommandations seront l’occasion de renforcer les processus de l’Ordre et de rendre sa mission plus explicite avant que ces tensions ne s’aggravent. Le temps est venu pour l’Ordre de poursuivre son développement et sa maturation tout en s’acquittant de la mission qui lui a été confiée.


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Références

1Tim Armstrong, Compulsory Certification Project Report, 2008 and Kevin Whitaker, College of Trades Report, 2009

2 Pal, Leslie A. et Judith Maxwell (Janvier 2004). Assessing the Public Interest in the 21st Century: A Framework. Ouvrage préparé pour le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente, présidé par Gaétan Lussier. Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques. Extrait en août 2015.

3 Striking a New Balance: A Blueprint for the Regulation of Ontario’s Health Professions (Toronto: imprimeur de la Reine, 1998), p. 9-10.

4 Canada. Ontario. Ministère des Finances. Commission de la réforme des services publics de l’Ontario. Des services publics pour la population ontarienne : cap sur la viabilité et l’excellence. Commission présidée par Don Drummond. [Toronto, Ontario]

5 Loi de 1991 sur les professions de la santé réglementées, Lois de l'Ontario, 1991, chapitre 18.

6 Gouvernement du Royaume-Uni, Department for Business, Innovation and Skills, The Richard Review of Apprenticeships, [Royaume-Uni], 2012.

7 Federation for Industry Sector Skills and Standards, 2013, 21st Century Apprenticeships [rapport], p. 26.

8 Pour en savoir plus sur d’autres types d'organisations des métiers, voir le rapport de la Federation for Industry Sector Skills and Standards, 2013, 21st Century Apprenticeships, chapitre 2.

9 Le National Apprenticeship Service a publié des normes d'apprentissage minimales en 2012. Le Department for Business Innovation & Skills et la Skills Funding Agency, un autre organisme central, coordonnent actuellement un processus dirigé par l'industrie (connu sous le nom de « Trailblazers » [qui signifie « les pionniers »]) visant à élaborer de nouvelles normes d'apprentissage. Les normes proposées sont en train d’être évaluées par un comité d'experts indépendant avant d'être soumises à l'approbation du ministre d'État responsable des compétences.

10 Voir Press release: Government kick-starts plans to reach 3 million apprenticeships. Au moment de la présentation du présent rapport, le projet de loi n'avait pas été déposé devant le Parlement britannique, mais des renseignements officiels contenus dans le projet de loi concernant l'utilisation du terme « apprentissage » sont disponibles à cette adresse.

11 L'Ontario s'est adressé à des membres des gouvernements du Royaume-Uni et de l'Allemagne, ainsi qu'à des chefs de file de l'industrie et à des formateurs des deux pays, pour mieux comprendre les caractéristiques efficaces de l'organisation de leurs métiers. Des représentants des gouvernements fédéral et provincial ont récemment effectué une tournée d'études de ces pays.

12 Documentation fournie par l'Ordre des métiers de l'Ontario, octobre 2015.

13 Documentation fournie par l'Ordre des métiers de l'Ontario, octobre 2015.

14 Documentation fournie par l'Ordre des métiers de l'Ontario, octobre 2015.

15 Le troisième principe d’interprétation de l’Ordre (voir l’annexe 4) est tiré de décisions concernant des conflits de compétence qui ont été rendues par la Commission des relations du travail de l’Ontario : E.S Fox Limited, [1989] OLRB Rep. July 738 [“E.S. Fox”]; TESC Contracting Company Limited, 2008 CanLII CanLII 37561 (ON LRB) [« Lockerbie »]. Dans Charlene Wiseman et L. A. Richmond, « Building on a Stable Foundation: Lessons Learned from the Ontario Labour Relations Board’s Approach to Compulsory Trade Enforcement », 13 mars 2015.

16 Loi de 1991 sur les professions de la santé réglementées. Lois de l'Ontario. 1991, chap. 18.

17 Health Professions Act. Statutes of Alberta, 2002.

18 Code des professions. Lois du Québec.

19 Site Web des Ordres de réglementation des professionnels de la santé (ORPSO) de l'Ontario. Consulté le 26 août 2015

20 Site Web des Ordres de réglementation des professionnels de la santé de l'Ontario (ORPSO).

21 Armstrong, p. 5

22 Rapport Armstrong, p. 89

23 Gouvernement de la Saskatchewan, The Apprenticeship and Trade Certification Regulations, 2003, Chapter A-22.2 Reg 3.

24 Politique du 18 juillet 1994 du ministère du Travail concernant la Loi sur les qualifications professionnelles et l’apprentissage des gens de métier, citée dans Buttcon; 2000 CANII 13479 (ON LRB) alinéa 5 et dans Paul Daoust Construction Canada Ltd; 2001; CANII 18679 (ON LRB alinéa 7.) Cité par C. Wiseman et L.A. Richmond : « Building on a Stable Foundation »; 13 mars 2015.

25 Armstrong, p. 53 et 54.

26 Armstrong, p. 103.

27 Armstrong, p. 54.

28 Whitaker, p. 72 et 79.

29 Correspondance reçue de L.A. Richmond, Goldblatt Partners LLB au nom des sections locales 625, 1059, et 1089 de l’Union internationale des journaliers d’Amérique du Nord (UIJAN), datée du 27 octobre 2015.

30 Steinecke, Richard. « Unauthorized Practice of Professions ». Advocates’ Quarterly. 437 (1984-1985)

31 Le processus d’évaluation de l’équivalence professionnelle par l’Ordre est décrit en détail dans son site Web.

32 Bridget M. Hutter, « The Attractions of Risk-Based Regulation: Accounting for the Emergence of Risk Ideas in Regulation » (ESRC Centre for Analysis of Risk and Regulation, London School of Economics). Malcolm K. Sparrow, « The Regulatory Craft ». Brookings Institute Press, 2000; et Malcolm K. Sparrow, « The Character of Harms ». Cambridge University Press, 2008.

33 Résumé dans le site Web de l’ONTS.

34 Examen du processus de plaintes relatives à la conformité et à l’application de la loi, Michael Rothe, 6 mars 2015, délivré au personnel du MFCU le 16 juin 2015 à une réunion publique du conseil d’administration de l’Ordre des métiers.

35 Idem.

36 Rapport Armstrong, 2008, p. 3.

37 Le rapport Armstrong caractérisait les pouvoirs d’application de la loi du MTR de la façon suivante : « les inspecteurs du ministère du Travail ont le pouvoir de déterminer si les dispositions de la LQPAGM et de la LARP concernant respectivement les personnes habilitées à exercer un métier à accréditation ou assujetti à des restrictions sont respectées, selon les pouvoirs que leur attribue le Règl. de l’Ont. 572/99 en vertu de la LSST »(Armstrong, p. 51; je souligne). Au cours du présent examen, l’Ordre a déclaré que son approche était généralement compatible avec celle du MTR au sens de la LSST, mais je me suis laissé dire par des fonctionnaires du MTR qui ont été directement responsables du Bureau de protection des emplois que ce ne serait pas le cas, et que l’autorité du MTR à cet égard s’exerçait avec beaucoup plus de prudence par rapport aux facteurs et impacts comparativement à celle des agents d’application de l’Ordre.

38 Documentation de base fournie par l’Ordre des métiers le 1er juin 2015.

39 Charlene Wiseman; L.A. Richmond « Building on a Stable Foundation: Lessons learned from the Ontario Labour Relations Board’s Approach to Compulsory Trades Enforcement ». Le 13 mars 2015.

40 Documentation de base fournie par l’Ordre des métiers le 1er juin 2015.

41 Observation DR-54, « Submission filed by Sack Goldblatt Mitchell LLP on behalf of LIUNA Locals 625, 1059, 1089 ».

42 Observation DR-54, « Submission filed by Sack Goldblatt Mitchell LLP on behalf of LIUNA Locals 625, 1059, 1089 ».

43 Observation DR-54, « Submission filed by Sack Goldblatt Mitchell LLP on behalf of LIUNA Locals 625, 1059, 1089 ».

44 Observation DR-54, « Submission filed by Sack Goldblatt Mitchell LLP on behalf of LIUNA Locals 625, 1059, 1089 ».

45 Documentation de base fournie par l’Ordre des métiers le 1er juin 2015.

46 Association unie des compagnons et apprentis de la plomberie et de la tuyauterie des États-Unis et du Canada (United Association of Journeymen and Apprentices of the Plumbing and Pipe Fitting Industry of the United States and Canada), section locale 663 v. Precision Concepts Group Inc., dossier 1144-10-JD de la CRTO (24 août 2012).

47 L’Ordre a déterminé qu’aucun de ces deux corps de métier ne pouvait débrancher la tuyauterie interconnectée.

48 Documentation de base fournie par l’Ordre des métiers le 1er juin 2015.

49 Lettre de Joseph S. Mancinelli (vice-président international et directeur régional pour le Centre et l’Est du Canada), adressée à David Tsubouchi (registraire et chef de la direction, OMO), avec copie à l’hon. Kathleen Wynne (première ministre de l’Ontario), à l’hon. Reza Moridi (ministre de la Formation et des Collèges et Universités), à Bob Onyschuk (directeur de la conformité et de l’application de la loi, OMO), à Tony Dean (examinateur)et à d’autres. (27 mars 2015).

50 Documentation de base fournie par l’Ordre des métiers le 1er juin 2015.

51 Labourers’ International Union of North America, Local 493 v International Brotherhood of Electrical Workers, 2014 CanLII 66574 (ON LRB)

52 Extrait du courriel de l’Ontario Sewer and Watermain Construction Association à Tony Dean et à Samantha Anderson, le 12 juin 2015.

53 Charlene Wiseman; L.A. Richmond « Building on a Stable Foundation: Lessons learned from the Ontario Labour Relations Board’s approach to compulsory trades enforcement ». Le 13 mars 2015.

54 Charlene Wiseman; L.A. Richmond « Building on a Stable Foundation: Lessons learned from the Ontario Labour Relations Board’s approach to compulsory trades enforcement ». 13 mars 2015, p. 6-11.

55 Voir United Association of Journeymen and Apprentices of the Plumbing and Pipefitting Industry of the United States and Canada, Local 67Lockerbie & Hole Eastern Inc. (2008) 2008 CanLII 37561 (ON LRB) à l’alinéa 11, et International Association of Bridge, Structural, Ornamental and Reinforcing Iron Workers, Local 721 v. Aecon Industrial (2011) 2011 CanLII 49551 à l’alinéa. 7.

56 Voir, par exemple, International Association of Bridge, Structural, Ornamental and Reinforcing Iron Workers, Local 721 v. Aecon Industrial (2011) 2011 CanLII 49551

57 Voir, par exemple, le conflit de compétence suivant entre les Plombiers (métier à accréditation obligatoire) et les monteurs de charpentes métalliques (métier à accréditation facultative) en ce qui concerne « le travail portant sur le déchargement, le chargement, le gréement et la manutention pour l’élimination de douze (12) refroidisseurs mis hors service et l’installation de douze (12) refroidisseurs de remplacement à la centrale nucléaire de Darlington ». En concluant que le facteur « compétences, formation et sécurité » était neutre dans ce cas, la CRTO n’a pas tenu compte de la Loi sur la qualification professionnelle et l’apprentissage des gens de métiers (LQPAGM) qui était en vigueur à l’époque; elle a plutôt conclu que « les deux corps de métier ont assisté à un cours similaire leur permettant d’effectuer les tâches en litige. Il n’y a pas de différence démontrable dans ce cas qui me fasse considérer l’un de ces métiers comme étant supérieur en termes de compétences, de formation et de sécurité [...] » Il est intéressant de noter que la CRTO n’a pas cherché à savoir si les tâches en litige exigeaient une accréditation obligatoire. International Association of Bridge, Structural, Ornamental and Reinforcing Iron Workers, Local 721 v. Aecon Industrial (2011) aux alinéas 2 et 27-28

58 Rapport Armstrong, 2008. p. 8.

59 Tiré du Guide de consultation de l’examen par M. Dean, janvier 2015. Extrait de la question 27 : « Quelle attention l’Ordre devrait-il, s’il y a lieu, accorder aux décisions prises par la CRTO dans les conflits portant sur la compétence ou l’affectation du travail en vertu de la Loi de 1995 sur les relations de travail? » Accessible à : www.examendean.com.

60 Ordre des métiers de l’Ontario. « Scopes of Practice », Note documentaire fournie à l’examinateur, octobre 2014.


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Annexes

Annexe 1 : Cadre de référence pour l’examen par M. Dean

CADRE DE RÉFÉRENCE POUR L’EXAMEN DES ENJEUX TOUCHANT LES CHAMPS D’EXERCICE ET LE CLASSEMENT/RECLASSEMENT DES MÉTIERS

1. Contexte

Le gouvernement de l’Ontario s’est engagé à soutenir l’Ordre des métiers (l’Ordre). Dans le cadre du plan de l’Ontario pour l’année 2014 (« Des possibilités pour tous : un plan d’investissements et d’emplois pour l’Ontario »), la première ministre a pris l’engagement électoral suivant :

« Afin de soutenir la réussite de l’Ordre des métiers lors de sa seconde année d’existence, nous nommerons un conseiller spécial pour examiner le processus des demandes d’inscription à l’Ordre et la portée de l’exercice des métiers visés, y compris leur mise en application. Lors de notre revue, nous imposerons un moratoire quant à l’agrément obligatoire de nouveaux métiers. »

Étant donné ses compétences et son expérience et après un examen soigneux et approfondi, Tony Dean a été nommé examinateur par la lieutenante‑gouverneure en conseil.

L’Ordre a été fondé dans le but de donner aux gens de métiers qualifiés une voix et un certain contrôle sur leurs propres industries. L’analyse, les conseils et les recommandations de l’examinateur soutiendront le succès de l’Ordre à long terme et contribueront à moderniser le système des métiers spécialisés en Ontario. Ils aideront également à maximiser l’efficacité de l’Ordre dans la poursuite de ses objets, dans l’exercice de ses fonctions, ainsi que dans la prestation de son devoir de servir et de protéger l’intérêt public en vertu de la Loi  sur l’Ordre des métiers de l’Ontario et l’apprentissage (LOMOA).

2. Mandat de l’examinateur

  1. En consultation avec l’Ordre, l’examinateur fournira au ministre de la Formation et des Collèges et Universités (le ministre) des analyses, des conseils et des recommandations pendant la durée de son mandat sur les thèmes suivants :
    1. les possibilités de clarifier et d’améliorer :
      1. la façon dont l’Ordre prend des décisions sur les enjeux touchant les champs d’exercice des métiers et sur la façon dont les champs d’exercice servent à soutenir les objets et les fonctions que lui attribue la LOMOA, notamment les éléments suivants :
        • l’application des interdictions de la Partie II de la LOMOA, incluant entre autres les décisions concernant le chevauchement des compétences entre les champs d’exercice
        • la mise en place de programmes d’apprentissage
        • l’examen et la modification des champs d’exercice
        • le processus et les critères prescrits dans le Règlement de l’Ontario 458/11 pris en vertu de la LOMOA, dont le processus et les critères concernant le classement ou le reclassement des métiers à accréditation obligatoire ou facultative;
      2. l’attention que l’Ordre devrait, s’il y a lieu, accorder aux décisions prises par la Commission des relations de travail de l’Ontario (CRTO) dans les conflits portant sur la compétence ou l’affectation des tâches en vertu de la Loi sur les relations de travail (LRT).
    2. L’examinateur préparera un plan de travail détaillé en consultation avec des membres désignés du personnel du ministère de la Formation et des Collèges et Universités (le ministère) et du personnel de l’Ordre.
    3. Dans le cadre de la réalisation de son mandat, l’examinateur :
      1. agira de façon impartiale et indépendante relativement au gouvernement de l’Ontario et à l’Ordre;
      2. sera au fait des objets et des fonctions de l’Ordre en vertu de la LOMOA, ainsi que de son devoir de servir et protéger l’intérêt public dans la poursuite de ces objets et l’exercice de ces fonctions.

    3. Soutien

    Le ministère et l’Ordre fourniront à l’examinateur le soutien administratif dont auront convenu le ministère, l’Ordre et l’examinateur. L’examinateur aura accès à l’expertise externe, telle qu’approuvée par le ministre ou son représentant désigné, conformément aux directives, lignes directrices et politiques pertinentes du Conseil du Trésor et Conseil de gestion du gouvernement et du ministère du Procureur général.

    4. Rapports de situation et réunions

    L’examinateur accomplira les tâches suivantes :

    • fournir régulièrement des rapports de situation aux cadres désignés du ministère et de l’Ordre, comme indiqué dans le plan de travail détaillé; ces rapports porteront entre autres sur les activités de consultation auprès des intervenants;
    • fournir une analyse provisoire, des conseils et des recommandations dans le cadre du mandat et susceptibles d’aider le ministre, le sous‑ministre, le président du conseil d’administration de l’Ordre (le président du conseil) et le directeur général et registraire avant la remise du rapport final;
    • rencontrer le ministre, le sous‑ministre, le président du conseil et le directeur général et registraire, à la discrétion du ministre et du président du conseil, afin d’échanger sur la progression de l’examen en cours et sur les idées et enjeux émergents;
    • rencontrer le personnel du ministère et de l’Ordre à la discrétion du ministère et des cadres de l’Ordre afin d’être mis au courant des dossiers pertinents, ainsi que de l’information et de la documentation.

    5. Rapport final

    L’examinateur remettra une ébauche du rapport final abordant la totalité de son mandat aux cadres désignés du ministère et de l’Ordre, au plus tard en août 2015, afin de permettre au ministère et à l’Ordre d’apporter les observations ou corrections factuelles nécessaires. Cette ébauche offrira une analyse fondée sur les faits, des conseils et des recommandations sur les enjeux ciblés, ainsi qu’un plan de mise en œuvre de haut niveau suivant d’éventuelles recommandations.

    L’examinateur soumettra le rapport final, portant sur la totalité de son mandat, au ministre, au sous‑ministre, au président du conseil et au directeur général et registraire de l’Ordre, en octobre 2015 au plus tard.

    6. Propriété du travail

    Tous les travaux réalisés par l’examinateur demeurent la propriété de la Couronne du chef de l’Ontario.

    7. Durée

    Le présent cadre de référence demeurera en vigueur pendant la durée du mandat de l’examinateur et pourrait être modifié grâce à un document écrit, daté et signé par le ministre (en consultation avec l’Ordre) et l’examinateur.

    8. Accès au rapport

    L’examinateur ne divulguera aucune conclusion ou recommandation proposée ou finale sans avoir obtenu au préalable l’autorisation écrite du ministre. Le ministre rendra le rapport final accessible au public.

    Annexe 2 : Questionnaire pour la consultation effectuée dans le cadre de l’examen par M. Dean

    Section A – L’intérêt public dans le présent examen

    1. Qu’entendez‑vous par intérêt public?
    2. Qui l’Ordre devrait‑il servir? Quel est le public que sous‑entend l’expression « intérêt public » et quels groupes constituent le public?
    3. De quelle façon l’Ordre devrait‑il prendre des décisions dans l’intérêt public lorsque différents segments du public ont des intérêts divergents?
    4. L’Ordre protège‑t‑il actuellement l’intérêt public?
    5. Comment l’Ordre devrait‑il promouvoir l’intérêt public?

    Section B – Questions liées aux champs d’exercice

    1. Quelles répercussions les champs d’exercice réglementés ont‑ils sur vos activités professionnelles quotidiennes ou sur la façon dont vous exercez vos activités? Quels sont les aspects d’un champ d’exercice qui sont importants pour exécuter le travail de votre métier? Veuillez expliquer.
    2. Êtes‑vous d’accord avec l’idée selon laquelle les métiers peuvent comporter des éléments « principaux » et des éléments « périphériques »?
    3. Quels devraient être les principaux éléments d’un champ d’exercice? Plus particulièrement, le champ d’exercice d’un métier devrait‑il énumérer toutes les tâches, les activités ou les fonctions pour lesquelles un apprenti est tenu de suivre une formation? Seulement celles qui sont propres à un métier? Ou seulement celles qui poseraient un risque de préjudice au public, aux gens de métier ou aux autres travailleurs sur le lieu de travail? Veuillez expliquer.
    4. De quelle façon devrait‑on effectuer un examen ou des modifications relativement à un champ d’exercice?
    5. Les dispositions existantes relatives au champ d’exercice peuvent‑elles et doivent‑elles soutenir les diverses fonctions de l’Ordre (p. ex., formation par l’apprentissage, application, examens de classement)? Veuillez expliquer.
    6. Le champ d’exercice d’un métier à accréditation obligatoire devrait‑il être entièrement mis en application ou être assujetti à des mesures d’application? Veuillez expliquer.
    7. L’Ordre pourrait‑il tirer profit d’une liste distincte d’activités obligatoires qui pourraient présenter un risque de préjudice au public, aux gens de métier ou aux autres travailleurs sur le lieu de travail? Veuillez expliquer.
    8. Quelle est votre compréhension de ce qu’est un chevauchement entre des champs d’exercice?
    9. Les chevauchements entre les champs d’exercice réglementés ont‑ils des répercussions sur vos activités professionnelles quotidiennes ou sur la façon dont vous exercez vos activités? Veuillez expliquer.
    10. L’application du troisième principe d’interprétation juridique sur le chevauchement des champs d’exercice pose‑t‑elle un risque de préjudice au public, aux gens de métier ou aux autres travailleurs sur le lieu de travail? Veuillez expliquer. Dans l’affirmative, que pourrait‑on et que devrait‑on faire à ce sujet?

    Section C – Classement ou reclassement des métiers à accréditation obligatoire ou facultative

    1. Quels sont les critères pour qu’un métier soit à accréditation obligatoire ou à accréditation facultative?
    2. Est‑ce que le classement actuel des métiers à accréditation obligatoire ou facultative respecte l’obligation de l’Ordre de servir et de protéger l’intérêt public?
    3. Est‑il raisonnable de penser qu’il pourrait y avoir des activités du champ d’exercice d’un métier qui seraient intrinsèquement dangereuses ou qui pourraient poser un risque de préjudice pour le public, les gens de métier ou d’autres travailleurs sur le lieu de travail?
    4. L’accréditation obligatoire pourrait‑elle être restreinte aux éléments principaux d’un métier ou aux tâches, aux activités et aux fonctions qui pourraient poser un risque de préjudice pour le public, les gens de métier ou d’autres travailleurs sur le lieu de travail? Quel type de répercussions ces démarches auraient‑elles sur votre travail quotidien ou sur la façon dont vous exercez vos activités commerciales?
    5. L’Ordre devrait‑il continuer à se fier à une démarche faisant appel à des comités décisionnels (modèle de la Commission des relations de travail de l’Ontario) ou devrait‑il envisager un autre modèle? Veuillez expliquer.
    6. De quelle façon devrait‑on obtenir l’avis d’experts?
    7. Les critères actuels d’examens de reclassement de métier établis dans le Règlement de l’Ontario 458/11 respectent‑ils l’intérêt public? Veuillez expliquer.
    8. Les critères sont‑ils suffisamment particuliers, clairs et mesurables pour vous indiquer le type de données et de preuves nécessaires pour y répondre?
    9. Les critères actuels sont‑ils les bons critères?

    Section D – Décisions de la Commission des relations de travail de l’Ontario (CRTO)

    1. Est‑ce que les champs d’exercice prévus dans la réglementation tiennent compte de la façon dont le travail est actuellement affecté dans votre métier ou secteur?
    2. Êtes‑vous d’accord avec la notion voulant que la plupart des conflits portant sur la compétence naissent d’éléments périphériques des métiers? Veuillez expliquer.
    3. Quelle attention l’Ordre devrait‑il, s’il y a lieu, accorder aux décisions prises par la CRTO dans les conflits portant sur la compétence ou l’affectation du travail en vertu de la Loi de 1995 sur les relations de travail? Si l’Ordre devait adopter les décisions de la CRTO, quelles répercussions cela aurait‑il sur votre métier et sur la façon dont vous exercez vos activités? Veuillez expliquer.

    Section E – Réponses générales et commentaires

    1. Si vous souhaitez faire des commentaires additionnels, veuillez les indiquer dans l’espace ci‑dessous.

    Annexe 3 : Participants à la consultation effectuée dans le cadre de l’examen par M. Dean

    Voici la liste des conseils sectoriels, des personnes et des organisations qui ont participé aux consultations menées dans toute la province.

    Conseils sectoriels

    Section de la force motrice
    Section des services

    Personnes

    Peter Bagley
    Del Boudreau
    Trevor Cox
    John Elliott
    Robert Ferrier
    Patrick Hacon
    David Kavanagh
    Randy Lee
    Doug Leitch
    Tony Lorini
    Domenic Mattina
    Dale McDonald
    Chris McKaskell
    Michael Miller
    Brian Olsen
    David Parke
    Garwin Pitman
    Thomas Reid
    Daniel Riccio
    Timothy Ridley
    Frank Rizzuti
    Rolf VanderZwaag
    Peter Wynnyczuk

    Organisations

    Associated Earth Movers of Ontario
    Automotive Aftermarket Retailers of Ontario
    Barrie Construction Association
    Boilermaker Contractors' Association
    Boilermakers National Training Trust Fund
    Canadian Farm Builders Association
    Manufacturiers et exportateurs du Canada
    Syndicat canadien de la fonction publique – Ontario
    Canadian Water Quality Institute
    Carpenters' District Council of Ontario, United Brotherhood of Carpenters and Joiners of America
    Association canadienne de l’industrie de la chimie
    Christian Labour Association of Canada
    Coalition of Compulsory Trades in Construction

    Collèges Ontario
    Collision Industry Information Assistance
    Construction Labour Relations Association of Ontario
    Council of Ontario Construction Associations
    Curriculum Development Advisory Committee for the welding trades
    Electrical Contractors Association of Ontario
    Electrical Power Systems Construction Association

    Office de la sécurité des installations électriques 
    Electricity Distributors Association
    Facca Incorporated
    Greater Durham Chamber of Commerce
    Greater Oshawa Chamber of Commerce
    Heating, Refrigeration and Air Conditioning Institute of Canada
    Heavy Construction Association of Toronto
    Human Resources Professionals Association
    Hydro One Networks Inc.
    Independent Unionized Landscape Contractors Association
    Interior Finishing Systems Training Centre
    Interior Systems Contractors Association of Ontario

    Association internationale des ouvriers des ponts, ornements et structures, section locale 736
    Association internationale des ouvriers des ponts, ornements et structures, section locale 786
    Association internationale des machinistes et des travailleurs et travailleuses de l’aérospatiale
    Association internationale des machinistes et des travailleurs et travailleuses de l’aérospatiale, section locale 1120
    International Brotherhood of Boilermakers, Local 128 — Ontario
    International Brotherhood of Electrical Workers
    International Union of Painters and Allied Trades, District Council 46
    Iron Workers District Council of Ontario and Locals 700, 721, 736, 759, 765 and 786
    J & C Tool & Die Ltd.
    KD Clair Construction Ltd.
    Lanark Leeds Home Builders Association
    Landscape Ontario

    Union internationale des journaliers d’Amérique du Nord, Canadian Tri-Fund
    Union internationale des journaliers d’Amérique du Nord, section locale 183
    Union internationale des journaliers d’Amérique du Nord, section locale 506
    Union internationale des journaliers d’Amérique du Nord, sections locales 625, 1059, 1089
    Masonry Contractors Association of Toronto
    Mechanical Contractors Association of Ontario
    Metropolitan Plumbing and Heating Contractors Association
    Midhurst Refrigeration Ltd.
    Millwright Regional Council of Ontario
    Ontario Chamber of Commerce
    Ontario Concrete and Drain Contractors Association

    Secrétariat ontarien à la construction
    Ontario Electrical League
    Ontario Erectors Association Inc.
    Ontario Formwork Association
    Ontario General Contractors Association
    Ontario Glazier Apprenticeship and Training Committee
    Ontario Hairstylists Association
    Ontario Home Builders’ Association

    • Greater Ottawa Home Builders' Association
    • Hamilton Halton Home Builders' Association
    • Kingston Home Builders’ Association
    • Lanark-Leeds Home Builders’ Association
    • London Home Builders' Association
    • Sarnia Lambton Home Builders' Association
    • Sudbury & District Home Builders’ Association
    • Thunder Bay Home Builders’ Association
    • Toronto – Humber (Waterloo Home Builders’ Association/ Stratford Area Builders Association)
    • Toronto – Ryerson (BILD)

    Ontario Masonry Contractors' Association
    Ontario Painting Contractors Association
    Ontario Pipe Trades Council
    Ontario Sewer and Watermain Construction Association
    Ontario Sheet Metal Workers' and Roofers' Conference
    Ontario Skilled Trades Alliance
    Progressive Contractors Association of Canada
    Quinte West Chamber of Commerce
    Residential Carpentry Contractors Association of Greater Toronto
    Residential Construction Council of Ontario (RESCON)
    Residential Framing Contractors Association of Metropolitan Toronto and Vicinity
    Residential Low Rise Forming Contractors of Metropolitan Toronto and Vicinity
    Residential Tile Contractors Association
    Sarnia Construction Association
    Sarnia Lambton Chamber of Commerce
    Office des normes techniques et de la sécurité
    Fédération canadienne de l’entreprise indépendante
    The Greater Kingston Chamber of Commerce
    Chambre de commerce du Grand Sudbury
    The United Steel, Paper and Forestry, Rubber, Manufacturing, Energy, Allied and Industrial Services Workers International (Syndicat des métallos)
    Thunder Bay Chamber of Commerce
    Toronto and Area Road Builders' Association
    Tri-Mach Group UA Local 787 Refrigeration Workers of Ontario and Independent
    Unifor
    Utility Contractor Association of Ontario
    Vale Canada Limited

    Conseils de métier


    Conseil de métier Représentant
    Arboriste 1 métier
    Arboriste de services publics 1 métier
    Boulanger‑pâtissier 2 métiers
    Charpentier‑menuisier général 1 métier
    Chaudronnier de construction 1 métier
    Coiffeur 1 métier
    Conducteur d’engins de levage 3 métiers
    Conducteur commercial de tracteurs à semi-remorque 1 métier
    Conducteur d’équipement lourd 4 métiers
    Couvreur 1 métier
    Ébéniste 1 métier
    Électricien (bâtiment et entretien) 2 métiers
    Électricien industriel 1 métier
    Installateur de systèmes de protection contre les incendies 1 métier
    Intervenant en services de soutien à l’intégration 1 métier
    Jointoyeur et plâtrier; technicien de parements extérieurs isolants; travailleur en décontamination 3 métiers
    Outillage et usinage de précision 15 métiers
    Manœuvre en construction 1 métier
    Mécanicien d’appareils de levage 1 métier
    Mécanicien en systèmes de réfrigération et de climatisation 2 métiers
    Mécanicien‑monteur de construction 1 métier
    Mécanicien‑monteur industriel 1 métier
    Monteur de barres d’armature 1 métier
    Monteur de charpentes métalliques 2 métiers
    Peintre‑décorateur 2 métiers
    Plombier/monteur de tuyaux de vapeur  2 métiers
    Poseur de panneaux muraux secs, de carreaux acoustiques et de lattes 1 métier
    Réparateur de carrosserie et de dommages résultant d’une collision 4 métiers
    Technicien d’équipement lourd 1 métier
    Technicien d’entretien automobile 5 métiers
    Technicien d’entretien d’appareils ménagers 1 métier
    Technicien de camions et d’autocars 2 métiers
    Technicien de chariots élévateurs 1 métier
    Technicien de lignes d’énergie électrique 1 métier
    Technicien de petits moteurs, moteurs marins et motocyclettes 4 métiers
    Technicien en horticulture 3 métiers

    Autres personnes et groupes


    Député provincial Garfield Dunlop
    Députées provinciales Peggy Sattler et Monique Taylor
    Tim Armstrong, président, Conseil des nominations à l’Ordre des métiers
    Kevin Whitaker
    Bernie Fishbein, président, Commission des relations de travail de l’Ontario
    Hugh Laird, membre, Collège des nominations à l’Ordre des métiers
    Personnel du ministère des Services gouvernementaux et des Services aux consommateurs
    Personnel du ministère de la Santé et des Soins de longue durée
    Personnel du ministère du Travail

    Annexe 4 : Principes d’interprétation juridique de l’Ordre des métiers de l’Ontario sur le chevauchement des compétences entre les champs d’exercice 60

    Pour déterminer si l’article 2 (interdiction d’exercer un métier à accréditation obligatoire sans être membre de l’Ordre) de la Loi  sur l’Ordre des métiers de l’Ontario et l’apprentissage s’applique, il faut se demander si la personne exerce un métier à accréditation obligatoire. Les règlements 275/11, 276/11, 277/11 et 278/11 définissent les champs d’exercice de chaque métier.

    1. L’exercice de chaque métier signifie effectuer des tâches qui relèvent de l’exercice de ce métier. Lorsque le champ d’exercice d’un métier à accréditation obligatoire est le seul métier qui contient un travail en particulier, seul un membre de l’Ordre pour ce métier dans les catégories Compagnons, Candidats compagnons ou Apprentis peuvent effectuer un tel travail.
    2. Quand le travail appartient aux champs d’exercice de deux métiers à accréditation obligatoire ou plus, seuls des membres de l’Ordre pour l’un de ces métiers dans les catégories Compagnons, Candidats compagnons ou Apprentis peuvent effectuer un tel travail.
    3. Quand le travail appartient au champ d’exercice d’un métier à accréditation obligatoire et à celui d’un métier à accréditation facultative, toute personne peut effectuer ce travail (même si elle n’exerce pas le métier à accréditation facultative) et il n’est pas obligatoire d’être membre de l’Ordre, à condition que la personne n’exerce pas le métier à accréditation obligatoire lorsqu’elle effectue un tel travail.

    Les trois principes d’interprétation juridique de l’Ordre sur le chevauchement des compétences entre les champs d’exercice permettent de maintenir le statu quo, car ils sont conformes aux trois principes sur le chevauchement des compétences que le ministère de la Formation et des Collèges et Universités (MFCU) a mis au point et appliqués en vertu de précédentes lois sur les métiers en Ontario. Les principes du MFCU ont été conçus pour fournir une méthode afin d’aborder le chevauchement des compétences si une exemption expresse n’a pas été prescrite dans la réglementation. Lorsqu’il a repris les principes du MSFCU sur le chevauchement des compétences, l’Ordre n’a fait que les adapter à la nouvelle terminologie que l’on retrouve dans la Loi  sur l’Ordre des métiers de l’Ontario et l’apprentissage (LOMOA), ainsi qu’à son régime d’adhésion. En particulier, les principes d’interprétation juridique de l’Ordre reflètent le fait que seuls les membres en règle de l’Ordre dans un métier à accréditation obligatoire sont en mesure d’exercer ce métier, sous réserve des exemptions applicables.


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